Bayerisches Polizei- und Sicherheitsrecht

Hans-Ullrich Gallwas, Josef Franz Lindner, Heinrich Amadeus Wolff

• Verlag: Richard Boorberg Verlag
• ISBN:
  9783415054608
• Auflage: 4
• Thema: Jura
• Thema: Verwaltungsrecht

Grundstrukturen verständlich erklärtDas bewährte Lehrbuch stellt die allgemeinen Grundlagen und die Besonderheiten des bayerischen Polizei- und Sicherheitsrechts dar. Es ist durchweg abgestimmt auf die Bedürfnisse der Studenten. Besonderen Wert legen die Verfasser auf die Vermittlung der Systemstrukturen dieses Rechtsgebiets.Examenrelevante Themen kompetent aufbereitetFortgeschrittene Studenten, die mit den Grundlagen der Eingriffsverwaltung schon vertraut sind, können sich umfassend mit den examensrelevanten Detailproblemen auseinandersetzen. Für den Praktiker bietet das Werk wertvolle Hilfestellungen bei der Bearbeitung polizeirechtlicher Fragen. Auf aktuellem StandDie 4. Auflage bringt das Buch auf den aktuellen Stand von Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur. Neu aufgenommen wurde ein Kapitel mit ausführlichen Hinweisen zur Bearbeitung von Fällen, wie sie typischerweise Gegenstand von Examensklausuren sind.

Kapitel 1:
Grundlagen und Leitlinien des bayerischen Polizei- und Sicherheitsrechts

1. Gefahrenabwehr als Aufgabe der Polizei

1

Das moderne bayerische Sicherheits- und Polizeirecht hat seine Wurzeln im Gedankengut der Aufklärung und der in ihrem Gefolge entwickelten Vorstellungen der bürgerlichen Gesellschaft von den Aufgaben des Staates. Dazu gehörte insbesondere die der liberalen Staatsidee verpflichtete Auffassung, primärer Zweck des Staates sei nicht die Sorge für die Wohlfahrt und das Glück der Untertanen, sondern die Garantie der inneren und äußeren Sicherheit durch Polizei und Militär sowie die Wahrung von Recht und Ordnung durch eine unparteiische Rechtspflege.1

Diese Einschränkung des Staatszwecks führte in erster Linie zu einer Reduzierung der Aufgaben der Polizei, die ihren Niederschlag in der klassischen Definition des § 10 Teil II Titel 17 (§ 10 II 17) des Allgemeinen Landrechts für die Preußischen Staaten vom 1.6.1794 gefunden hat. Danach war es das „Amt der Polizey“, „die nöthigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung und zur Abwendung der dem Publico oder einzelnen Mitgliedern desselben bevorstehenden Gefahren zu treffen“. Nicht mehr zu den Aufgaben der Polizei gehörte die Vermehrung des allgemeinen Wohls, die sog. „Wohlfahrtspolizei“. Hinter dem Begriff „Wohlfahrtspolizei“ steht der Gedanke, die gute Ordnung des Gemeinwesens festzulegen und ihre Gewährleistung sicherzustellen.

2

Die Unterscheidung zwischen der Gefahrenabwehr als Aufgabe der Polizei und der Fürsorge für die öffentliche Wohlfahrt spielte fast ein Jahrhundert später eine ausschlaggebende Rolle in den sog. Kreuzberg-Entscheidungen des Preußischen OVG aus dem Jahr 1880 und 1882.2 In beiden Fällen ging es um die Erteilung einer Baugenehmigung, die dem Kläger unter Hinweis auf die „Polizeiverordnung zum Schutze des auf dem Kreuzberg bei Berlin zur Erinnerung an die Siege der Freiheitskriege errichteten, im Jahre 1878 erhöhten Nationaldenkmals“ verweigert worden war. Nach der Polizeiverordnung war in dem Bauviertel in der Umgebung des Siegesdenkmals auf dem Kreuzberg eine Bebauung nur so weit zulässig, wie dadurch nicht die Aussicht vom Denkmal auf die Stadt und die Ansicht des Denkmals behindert wurde. Das Gericht bestritt dem Berliner Polizeipräsidenten das Recht, eine Verordnung zum Denkmalschutz auf § 10 II 17 ALR zu stützen. Die genannte Vorschrift ermächtige nicht zu Verordnungen, welche die öffentliche Wohlfahrt zum Gegenstand hätten. Die mit der Verordnung beabsichtigte Erhaltung der freien Aussicht stehe in keinem Zusammenhang mit der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und diene auch nicht zur Abwendung einer Gefahr für das Publikum. Da der Erlass der Verordnung von keiner Rechtsgrundlage gedeckt war, verneinte das OVG ihre Rechtsgültigkeit.3 Damit wurde ein zweites Prinzip zur Geltung gebracht, dem – neben der Reduzierung der Polizeiaufgaben auf die Gefahrenabwehr – ausschlaggebende Bedeutung für die Entwicklung des modernen Polizeirechts zukommt:4 Gemeint ist der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.

2. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Prinzip der Spezialermächtigung

3

Der rechtsstaatliche Anspruch der bürgerlichen Gesellschaft verlangte, dass die Aufgabe, für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu sorgen, nicht dem ausschließlich an der Effizienz der polizeilichen Maßnahmen orientierten Ermessen der Verwaltung überlassen blieb, sondern an gesetzliche Maßstäbe gebunden wurde. In der Bayerischen Verfassung von 1818 war dem Landtag das Recht zugestanden worden, dass ohne seinen „Beyrath“ und seine Zustimmung kein Gesetz erlassen werden konnte, „welches die Freiheit und das Eigentum der Staatsangehörigen betrifft“.5 Gebote und Verbote bedurften als Maßnahmen der in Freiheit und Eigentum eingreifenden Verwaltung einer gesetzlichen Rechtsgrundlage, die nur im Einvernehmen mit dem Landtag geschaffen werden konnte.6

4

Das Mitwirkungsrecht des Parlaments an der Gesetzgebung beleuchtet gleichzeitig die politische Seite des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Die dem Bürgertum eröffnete Möglichkeit, Einfluss auf die Gesellschaftsordnung zu nehmen, veranlasste den Bayerischen Landtag schon bald nach dem Inkrafttreten der Verfassung, die Einführung eines „Polizeigesetzbuches“ zu fordern, „das eine möglichst vollständige Codifizierung des geltenden Polizeistrafrechts in der Beschränkung derselben auf wirkliche Polizeiübertretungen“ sein sollte. Das neue Gesetz sollte den Staatsbürger über den Umfang seiner durch Strafe erzwingbaren Pflichten, den Polizeibeamten über Inhalt und Umfang seiner Befugnisse und den Richter über die von ihm anzuwendenden Rechtsgrundsätze belehren und „eine richtige Gränzlinie zwischen dem Erlaubten und jener Handlungsweise (ziehen), die aus polizeilichen Rücksichten verboten ist oder verboten werden kann“.7

Obwohl das neue Polizeistrafrecht immer wieder und im Revolutionsjahr 1848 mit großem Nachdruck gefordert wurde, ließ es sich erst zu Anfang der 60er Jahre, ein gutes Jahrzehnt nach dem Preußischen Polizeiverwaltungsgesetz vom 11.3.1850, durchsetzen. Ein von der Regierung im Jahr 1856 vorgelegter Entwurf war vom Landtag abgelehnt worden, weil er im Wesentlichen die Absicht verfolgte, die bisherige Verordnungspraxis der Polizei zu legalisieren, womit Bayern, einem zeitgenössischen Urteil zufolge, „wirklich das Gelobte Land der Bureaukratie und des Polizeidespotismus geworden“8 wäre. Die Bedenken des Landtags richteten sich vor allem dagegen, dass der Entwurf die Polizeibehörden zur eigenmächtigen Verhängung von Strafen und zur Schaffung neuer Übertretungstatbestände ermächtigte und ihnen dadurch die Möglichkeit einräumte, Handlungen, die bisher nicht verboten waren, durch polizeiliche Verordnung bei Strafe zu verbieten.9 Demgegenüber war es das erklärte Ziel des Landtags, das Polizeistrafrecht selbst und definitiv gesetzlich zu regeln und, wo immer es möglich war, einen Tatbestand abschließend und dauerhaft zu bestimmen. Gleichwohl musste man einsehen, dass es unmöglich war, jede denkbare Situation, die Gegenstand polizeilicher Maßnahmen werden konnte, im Voraus gesetzlich zu normieren. Man einigte sich schließlich auf ein gesetzgebungstechnisch neues Prinzip, um das „mit dem gesetzlichen Zeichen versehene Material in Scheidemünze nach dem täglichen Bedarfe“10 zu prägen. Im Unterschied zur preußischen Volksvertretung, die die Polizei mit einer Ermächtigung zur Regelung aller vom Gesetzgeber nicht vorhergesehener polizeilicher Situationen – also mit einer polizeilichen Generalklausel – ausgestattet hatte, erteilte der bayerische Landtag nur tatbestandlich beschränkte (spezielle) Ermächtigungen und gab überdies auch den Strafrahmen vor, in dem sich die polizeilichen Sanktionen im Einzelfall zu bewegen hatten.11

Der Weg der Ermächtigung anstelle einer unmittelbaren gesetzlichen Regelung wurde in all den Fällen eingeschlagen, wo die zu erlassenden Gebote oder Verbote dem Wechsel unterliegen, wo sie noch nicht abschließend feststehende Erfahrungen zur Grundlage hatten, wo unterschiedliche regionale und örtliche Verhältnisse und Bedürfnisse eine unterschiedliche Behandlung erforderten oder wo ihr Erlass „sich wegen Veränderlichkeit der Verhältnisse und Bedürfnisse nicht zu einer dauerhaften und schwer umzugestaltenden gesetzlichen Regelung“ eignete.12

5

Diese Technik der sog. Blankettermächtigungen13 wurde zum spezifischen Kennzeichen des bayerischen und, in seinem Gefolge, des süddeutschen Polizeistrafrechts:

„Während man sich in anderen Gesetzgebungen, namentlich im französischen Gesetz vom 16./24. August 1790 Tit. XI Art. 3 und im preußischen Gesetze vom 11. Mai 1850 § 6 begnügt hat, die Gegenstände, welche die Aufgabe besonderer polizeilicher Vorschriften bilden, in einer Reihe sehr allgemeiner Rubriken zu bezeichnen, welche so weit greifend sind, dass fast alle Aufgaben der Sicherheitspolizei darunter subsumiert werden können, hat man im PStG die Gegenstände der zulässigen Anordnungen spezialisiert und dadurch ungeachtet der scheinbar großen Zahl der aufgestellten Spezialfälle dem Anordnungsrecht engere Schranken gezogen als es durch jene generalisierenden Gesetze geschehen ist.“ 14

Damit entstanden um die Mitte des 19. Jahrhunderts in Deutschland zwei unterschiedliche Polizeirechtssysteme, die nicht nur den Untergang des konstitutionellen Obrigkeitsstaates überlebten, sondern sich zudem relativ problemlos den demokratischen Verfassungsverhältnissen nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg anpassen ließen. Die norddeutsche „Generalklausel“ erfuhr ihre Bestätigung in der klassisch gewordenen Formulierung des § 14 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931. Es bestimmte:

(1) Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht wird.
(2) Daneben haben die Polizeibehörden diejenigen Aufgaben zu erfüllen, die ihnen durch Gesetz besonders übertragen sind.

Im Unterschied zur Generalermächtigung, die sich weitgehend an der Erfüllung der polizeilichen Aufgaben orientierte, beruhte das Prinzip der spezialgesetzlichen Ermächtigung auf der Einsicht, dass der Landtag – wenn Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Staatsangehörigen nur mit seiner Zustimmung zulässig waren – zumindest über das Ausmaß befinden musste, in dem ein solcher Eingriff erlaubt war, wenn er sein Zustimmungsrecht im Übrigen delegierte. Nur der Landtag konnte darüber befinden, was als Gebot und Verbot zu betrachten war und bei einer Zuwiderhandlung mit Strafe bedroht werden durfte.15 Er nahm damit gleichzeitig auch die Definitionskompetenz dafür in Anspruch, ob ein bestimmter Sachverhalt als Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu betrachten war. Wurde eine Ermächtigung zum Erlass einer Polizeiverordnung erteilt, dann stand damit gleichzeitig fest, dass der Gesetzgeber den der Ermächtig...

Inhaltsverzeichnis

• Cover
• Titel
• Impressum
• Vorwort
• Inhaltsverzeichnis
• Literaturverzeichnis
• Abkürzungsvereichnis
• Kapitel 1: Grundlagen und Leitlinien des bayerischen Polizei- und Sicherheitsrechts
• Kapitel 2: Die verfassungsrechtlichen und unionalen Grundlagen und Einflüsse
• Kapitel 3: Sicherheitsbehördliche und polizeiliche Maßnahmen
• Kapitel 4: Das sicherheitsrechtliche bzw. polizeirechtliche Rechtsverhältnis zwischen Aufgabenträger und Betroffenem – Rechtsschutz des Betroffenen
• Kapitel 5: Das Landesstraf- und Verordnungsrecht
• Kapitel 6: Das Polizei- und Sicherheitsrecht in der Fallbearbeitung
• Stichwortverzeichnis
• Reihenanzeigen