Recht der kommunalen Wahlbeamten

Bürgermeister, Landrat, Beigeordneter und Kreisdirektor in Nordrhein-Westfalen

Stephan Smith, Gregor Bender

• Verlag: Deutscher Gemeindeverlag
• Jahr: 2016
• ISBN:
  9783555017488
• Auflage: 1
• Thema: Derecho
• Thema: Derecho administrativo

Das Buch richtet sich an die kommunalen Wahlbeamten in den kommunalen Gebietskörperschaften in Nordrhein-Westfalen. (Ober-)Bürgermeister, Landräte, Beigeordnete und Kreisdirektoren besitzen als Wahlbeamte einen besonderen Status: Ihre Stellung als vom Bürger direkt gewählte Leiter der Verwaltung bzw. von der Vertretung gewählte Wahlbeamte liegt im Grenzgebiet zwischen politischer Willensbildung und fachlicher Verwaltung. Ziel des Buches ist eine Zusammenstellung der in unterschiedlichen Gesetzen und Rechtsgebieten zersplitterten rechtlichen Grundlagen des Rechts der kommunalen Wahlbeamten. Diese Neuerscheinung soll zur Schließung dieser Lücke beitragen, indem das Werk eine Querschnittsdarstellung enthält, die alle Rechtsgebiete, die den kommunalen Wahlbeamten berühren, in einem Band vereinigt. Dieses Ansinnen dürfte auch bei kommunalen Wahlbeamten in anderen Bundesländern auf besonderes Interesse stoßen.Das juristische Leben aller kommunaler Wahlbeamter wird von Anfang bis Ende behandelt: von Aufstellung und Wahl über die tägliche Amtsausübung bis zur Versorgung im Ruhestand. Der Text enthält echte Praxisfälle und zahlreiche Beispiele.

§ 1 – Kommunale Wahlbeamte – Historische, verfassungsrechtliche und theoretische Grundlagen

Übersicht
A.	Begriff der kommunalen Wahlbeamten
I.	Allgemeines
II.	Die einzelnen Merkmale
III.	Definition
B.	Die rechtliche Sonderstellung der kommunalen Wahlbeamten
C.	Historische Entwicklung
I.	Kommunalverfassungsrechtliche Entwicklung, insb. die preußische Städteordnung
II.	Verfassungsgeschichtliche und theoretische Entwicklung
D.	Theoretische Grundlagen: Der Bereich „zwischen Verwaltung und Politik“ auf kommunaler Ebene
I.	Die Stellung der Gemeinden zwischen Staat und Selbstverwaltung
II.	Kollision von Beamtentum und Demokratieprinzip
1.	Funktion und Grundsätze des Beamtentums
2.	Funktionsweisen der Demokratie
3.	Beamtentum vs. Demokratie
III.	Recht und Politik: Die zwei grundlegenden Modi der Steuerung des Gemeinwesens
IV.	Ergebnis
E.	Praktische Auswirkungen: Der kommunale Wahlbeamte „zwischen Verwaltung und Politik“
I.	Ämterwahl vs. Ämtervergabe
II.	Laufbahnrecht vs. laufbahnfreies Amt
III.	Lebenszeit vs. begrenzte Amtszeit
IV.	Entfernung aus dem Dienst vs. vorzeitige Abberufung durch Abwahl
V.	Herausgehobene Besoldung und Versorgung: Sicherheit vs. Unsicherheit
VI.	Beamter ohne Vorgesetzten
VII.	Neutralitätsprinzip vs. politische Bindung
VIII.	Zwischenergebnis: Ein politischer Beamter?
1.	Der politische Beamte
2.	Unterschiede kommunaler Wahlbeamter – politischer Beamter
3.	Vergleich Staatsverfassung – Kommunalverfassung
F.	Ergebnis: Der kommunale Wahlbeamte und sein Recht
I.	Der kommunale Wahlbeamte – Die Verkörperung der kommunalen Selbstverwaltung des Grundgesetzes
II.	Die Ausgestaltung des Amtes: Verrechtlichung oder Demokratisierung – Versachlichung oder Politisierung?
III.	Das Recht der kommunalen Wahlbeamten

Literatur

Alemann v., Politikbegriffe, in: Nohlen (Hrsg.), Kleines Lexikon der Politik, Sp. 490 ff.; Battis, Bundesbeamtengesetz, 4. Aufl. 2009; Becker, Die Stein’sche Städteordnung als geschichtlicher Markstein, in: HkWP I, § 11; Botzart/Hubatsch (Hrsg.), Freiherr vom Stein. Briefe und amtliche Schriften, Band 2/I: Thielen (Neubearb.), Minister im Generaldirektorium, Konflikt und Entlassung, Stein in Nassau – Die Nassauer Denkschrift, Wiederberufung (1804–1807), 1959; Botzenhart/Ipsen (Hrsg.), Ausgewählte politische Briefe und Denkschriften, 2. Aufl. 1986; Bracher, Vertrauen in politische Anschauungen und persönliche Loyalität bei beamtenrechtlichen Auswahlentscheidungen, DVBl. 2001, S. 19 ff.; Classen, Wahl contra Leistung – Zu Wahlbeamten und Richterwahlen, JZ 2002, S. 1009 ff.; Dürig/Rudolf, Texte zur deutschen Verfassungsgeschichte, 3. Aufl. 1996; Engeli/Haus, Quellen zum modernen Gemeindeverfassungsrecht, 1975; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 1950; Gern, Kommunalrecht, 3. Aufl. 2003; Görg, Die Rechtsstellung der Kommunalbeamten, HkWP II, § 8; Görg, Die kommunalen Wahlbeamten, ZBR 1958, S. 65 ff.; Hendler, Das Prinzip Selbstverwaltung, in: HbStR, Bd. 6, § 143; ders., Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, 1984; Herrmann, Bestenauslese durch Kommunalpolitik, LKV 2006, S. 535 ff.; Ipsen (Hrsg.), Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2001; Jaeckel, Der kommunale Beigeordnete zwischen fachlicher Verwaltung und politischer Willensbildung, VerwArch 2006, S. 220 ff.; Klein, Zur Gleichgestimmtheit zwischen Gemeindevertretung und kommunalen Wahlbeamten, DÖV 1980, S. 853 ff.; Knemeyer, Gemeinde, in: Staatslexikon, Sp. 822 ff.; Knirsch, Ohne Führung kein Erfolg, VR 2003, S. 10 ff.; Lecheler, Der öffentliche Dienst, in: HbStR, Bd. 3, § 72; Lohmann, Die Stellung der Wahlbeamten in der inneren Gemeindeverfassung, 1978; Maier/Vogel, Politik, in: Staatslexikon, Sp. 431 ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011; Meyer, Die Wahl und Ernennung der gemeindlichen Wahlbeamten in der Bundesrepublik, 1964; Müller, Der Beigeordnete – Beamter zwischen Beamtenrecht und Kommunalverfassungsrecht, PersV 1995, S. 4 ff.; Mußgnug, Ämtervergabe durch Wahl, in: FS Schenke, 2011, S. 243 ff.; Oebbecke, Der hauptamtliche Bürgermeister als Beamter, S. 451; Pappermann, Kommunale Wahlbeamte, ZBR 1968, S. 297 ff.; Püttner, Die Beigeordneten – Beamte mit politischer Funktion?, AfK 20 (1981), S. 234 ff.; Püttner, Kommunale Selbstverwaltung, in: HbStR, Bd. 6, § 144; Schleberger, Der Beigeordnete – ein kommunales Kuriosum?, StT 1977, S. 631 ff.; Schröder, Die Bereiche der Regierung und der Verwaltung, in: HbStR, Bd. 3, § 67; Smith, Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat, 2011; Stern, Staatsrecht I, 1977; Stober, Kommunale Ämterverfassung und Staatsverfassung am Beispiel der Abwahl kommunaler Wahlbeamter, 1982; Thieme, Beamtentum, Ev.StLex, Sp. 122 ff.; Weber, Politik als Beruf, 1919, Nachdruck 11. Aufl. 2010; ders., Wirtschaft und Gesellschaft, Nachdruck 1972; Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 7. Aufl. 2014; Widtmann, Kommunale Selbstverwaltung, in: EvStLex, Sp. 1966 f.; Wolff/Bachof/Stober, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 1994; Wolter, Der Beigeordnete, 1978.

A.Begriff der kommunalen Wahlbeamten

Ist von kommunalen Wahlbeamten die Rede, werden diese mit Apostrophierungen belegt, die von „Zwitterstellung“¹ und „kommunales Kuriosum“² über „eigenartige Sonderstellung“³ oder „Grenzgänger“⁴ bis hin zu „Mittler“⁵ oder „Bindeglied“⁶ reichen. Ganz überwiegend wird dem Institut des kommunalen Wahlbeamten eine „Sonderstellung“ attestiert, die sich an einer „Grenzposition“⁷, einem „Schnittpunkt“⁸, in einem „Spannungsfeld“⁹ oder „Graubereich“ befinde. Diese Begriffe deuten an, dass es unterschiedliche Sphären oder Kräfte gibt, zwischen denen sich dieser Beamtentypus bewegt, er scheint also nicht einem der beiden ausschließlich anzugehören. Diese beiden Bereiche, so die ganz allgemeine Meinung und die übliche Beschreibung, sind die der „Verwaltung“ und der „Politik“. Dementsprechend wird seit jeher auch die Frage aufgeworfen, ob sie eher Politiker oder doch vielleicht eher Beamte seien¹⁰.

Die kommunalrechtliche Literatur beschränkt ihre Ausführungen zu der Stellung der Wahlbeamten zwischen Politik und Verwaltung zumeist auf die kommunalverfassungsrechtliche Sicht und meint mit den genannten Sphären die Kommunalverwaltung und die Kommunalpolitik. Ausgehend von der These, dass die kommunalen Wahlbeamten, die ja bereits dem Wort nach Beamte sind, aus einer rein kommunalrechtlichen Sicht nicht vollständig erfasst werden können, es daher auch einer dienstrechtlichen Betrachtung bedarf, und dass sich hinter den Begriffen „Verwaltung“ und „Politik“ mehr verbergen muss oder diese zumindest mit weiteren Gehalten aufgefüllt werden können, sollen hier die kommunalen Wahlbeamten untersucht werden. Das dürfte es erforderlich machen, sich mit ihren historischen und theoretischen Grundlagen aus­ein­ander­zusetzen. Zunächst ist aber zu klären, was unter kommunalen Wahlbeamten zu verstehen ist.

I.Allgemeines

In Nordrhein-Westfalen sind in den Städten und Gemeinden der Bürgermeister (§ 62 Abs. 1 S. 1 GO, § 119 Abs. 1 LBG) und die Beigeordneten (§ 71 Abs. 1 S. 2 GO, § 120 Abs. 1 LBG) kommunale Wahlbeamte. Ebenso auf Kreisebene der Landrat (§ 44 Abs. 3 S. 1 KrO) sowie der Kreisdirektor, falls die Hauptsatzung einen solchen vorsieht (§ 47 Abs. 1 S. 2 KrO). Bei den Landschaftsverbänden besitzen der Direktor des Landschaftsverbandes sowie die Landesräte den Status eines kommunalen Wahlbeamten (§ 20 Abs. 2 LVerbO). Kommunale Wahlbeamte sind also die Hauptverwaltungsbeamten der kommunalen Gebietskörperschaften sowie deren leitende Beamte der „zweiten Führungsebene“¹¹. Die Bezeichnung „Hauptverwaltungsbeamter“ geht auf die revidierte Deutsche Gemeindeordnung zurück und ist die deutsche Übersetzung des englischen „Chief Executive Officer“¹². Er trug die Amtsbezeichnung „Gemeindedirektor“, „Stadtdirektor“ oder „Oberstadtdirektor“ als Teil der vormaligen Doppelspitze aus ehrenamtlichem Bürgermeister und hauptamtlichem Hauptverwaltungsbeamten. Die kommunalen Wahlbeamten sind also die Spitzenbeamten ihrer Gemeinden¹³. Sie sind Organ der Gemeinde, so der Bürgermeister, bzw. mittelbares Organ, wie die Beigeordneten.

Je nach Bundesland können die Bezeichnungen variieren. Die Hauptverwaltungsbeamten heißen stets „Bürgermeister“ oder „Oberbürgermeister“. Die übrigen Wahlbeamten, die auch als Dezernenten bezeichnet werden, tragen in den meisten Ländern die Amtsbezeichnung Beigeordnete, in Niedersachsen „Stadtrat“¹⁴, in Baden-Württemberg „Bürgermeister“¹⁵ in Bayern „berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder“¹⁶.

II.Die einzelnen Merkmale

Wesentliches Merkmal ist der Beamtenstatus. Beamter im staatsrechtlichen Sinne ist, wer als natürliche Person zu einer dienstherrnfähigen juristischen Person des öffentlichen Rechts in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis steht (materielle Komponente), das durch Aushändigung einer Ernennungsurkunde mit den Worten „unter Berufung in das Beamtenverhältnis“ begründet (materielle Komponente) worden ist (vgl. §§ 2, 8 Abs. 2 S. 1, 2 Nr. 1 BeamtStG)¹⁷. Bei Bürgermeister und Landrat liegt der statusbegründende Akt ausnahmsweise in der Annahme der Wahl, weshalb es keiner Ernennung und keiner Urkunde bedarf (§ 119 Abs. 3 S. 1, Abs. 10 LBG)¹⁸.

Als weiteres Merkmal gelangen Wahlbeamte durch eine Wahl ins Amt. Sie kann wie bei den Hauptverwaltungsbeamten durch Direktwahl der Bürger oder wie bei den Beigeordneten durch Wahl der Vertretung (Rat, Kreistag, Landschaftsversammlung) erfolgen.

Das nächste Kennzeichen der Wahlbeamten ist ihre befristete Amtszeit. Sie ist in der Gemeindeordnung für den Bürgermeister auf fünf Jahre und für die Beigeordneten auf acht Jahre festgelegt. Dieser kommunalverfassungsrechtlichen Seite korrespondiert eine dienstrechtliche. Das LBG bestimmt, dass die kommunalen Wahlbeamten in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen werden (§§ 4, 119 Abs. 2, 120 Abs. 2 LBG). Die Begriffe der Wahlbeamten und der Beamten auf Zei...

Inhaltsverzeichnis

• Deckblatt
• Impressum
• Vorwort
• Bearbeiterverzeichnis
• Abkürzungen
• § 1 – Kommunale Wahlbeamte – Historische, verfassungs­rechtliche und theoretische Grundlagen
• § 2 – Amtsvoraussetzungen und Wahl
• § 3 – Aufstellungsrecht
• § 4 – Wahlkampfrecht
• § 5 – Der dienstrechtliche Status
• § 6 – Das Nebentätigkeitsrecht der kommunalen Wahlbeamten
• § 7 – Disziplinarrecht
• § 8 – Amtshaftung, Eigenhaftung und Regress
• § 9 – Der kommunalverfassungsrechtliche Status der Hauptverwal­tungsbeamten: Zuständigkeiten, Rechte & Pflichten
• § 10 – Der kommunalverfassungsrechtliche Status der übrigen Wahlbeamten: Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten
• § 11 – Die Beendigung des Dienstverhältnisses
• § 12 – Praxis der Versorgung
• Stichwortverzeichnis