Hessisches Denkmalschutzrecht

Tomas Boennecken, Till Kemper, Hessischer Städte- und Gemeindebund, Jan Nikolaus Viebrock, Dimitrij Davydov

• Verlag: Deutscher Gemeindeverlag
• Jahr: 2018
• ISBN:
  9783555019086
• Auflage: 4
• Thema: Jura
• Thema: Verwaltungsrecht

Der bewährte Praktikerkommentar zum hessischen Denkmalschutzgesetz erscheint nunmehr in der vierten Auflage. Sie wurde erforderlich, weil das hessische Denkmalschutzgesetz Ende 2016 revidiert wurde und neben vielen inhaltlichen Änderungen auch eine neue Zählung erfahren hat. Die nunmehr vorgelegte vierte Auflage berücksichtigt den Gesetzestext in seiner neuesten Version sowie die seit der letzten Auflage 2007 ergangenen zahlreichen Urteile und wissenschaftlichen Beiträge. Zum ersten Mal wurde der Kommentar durch die Einbeziehung von weiteren Fachexperten inhaltlich ausgebaut.

Teil BErläuterungen zum ­Denkmalschutzgesetz

§ 1Aufgabe des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege

(1) Es ist die Aufgabe von Denkmalschutz und Denkmalpflege, die Kulturdenkmäler als Quellen und Zeugnisse menschlicher Geschichte und Entwicklung nach Maßgabe dieses Gesetzes zu schützen und zu erhalten sowie darauf hinzuwirken, dass sie in die städtebauliche Entwicklung, Raumordnung und den Erhalt der historisch gewachsenen Kulturlandschaft einbezogen werden.

(2) Bei der Erfüllung dieser Aufgaben wirken im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit das Land, die Gemeinden, die Gemeindeverbände, Ehrenamtliche in der Denkmalpflege sowie Eigentümerinnen, Eigentümer, Besitzerinnen und Besitzer von Kulturdenkmälern zusammen.

Erläuterungen zu § 1

1.Vorbemerkungen

1§ 1 entspricht dem Inhalt des bisherigen § 1 Denkmalschutzgesetz (DSchG a. F.) mit folgenden inhaltlichen Änderungen: In Abs. 1 wird der Begriff „Landschaftspflege“ durch die Formulierung „den Erhalt der historisch gewachsenen Kulturlandschaft“ ersetzt. Es geht darum, einen Konnex zwischen Denkmalpflege und Landschaft herzustellen. Denkmalpflege kann in der Landschaft nur dann wirksam werden, wenn diese zum einen durch historische Elemente geprägt wird, zum anderen dort aber auch kulturelle Elemente vorhanden sind. Das erklärt den Terminus „historisch gewachsene Kulturlandschaft“. Der gewählte Wortlaut knüpft an § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG an. Weiterhin soll das Ehrenamt als tragendes Element hessischer Denkmalpflege bereits ganz zu Anfang erwähnt werden. Es entspricht der historisch gewachsenen Praxis hessischer Denkmalpflege, dass das Ehrenamt eine erhebliche Rolle spielt. Hessische Bürgerinnen und Bürgern engagieren sich in etwa 700 Vereinen und Initiativen für Denkmäler und Denkmalpflege (Amtl. Begr., LT-Drs. 19/3570, 12).

2§ 1 definiert die Aufgabenstellung von Denkmalschutz und Denkmalpflege und legt damit zugleich den Zweck des Gesetzes (ratio legis) verbindlich fest. Darüber hinaus fasst die Vorschrift den materiellen Gehalt der übrigen Bestimmungen des Gesetzes zusammen (Dörge, Das Recht der Denkmalpflege in Baden-Württemberg, 1971 S. 108) und gibt hierdurch eine Auslegungsregel für die Anwendung sämtlicher Vorschriften des Gesetzes. Insbesondere setzt § 1 Abs. 1 den Rahmen für die im DSchG im Einzelnen geregelten Schutzmaßnahmen, bei denen es sich häufig auch um Ermessensentscheidungen handelt. Daher sind alle Maßnahmen der Denkmalschutzbehörden wie auch der Denkmalfachbehörde nur insoweit zulässig, als sie auf den in Abs. 1 legaliter definierten Zweck des Gesetzes gerichtet sind (Amtl. Begr. 1974, 17).

3Das DSchG ist ein Gesetz zu Art. 62 der Hessischen Verfassung, der bestimmt, dass „die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und Kultur … den Schutz und die Pflege des Staates und der Gemeinden“ genießen. Diese Verfassungsbestimmung enthält zwar noch keine institutionelle Garantie des Denkmalschutzes, sie berechtigt insbesondere die Exekutive noch nicht zu Zwangseingriffen (Zinn/Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, S. 307; Zoller S. 49). Sie ist aber eine bindende Anweisung an Gesetzgebung und Verwaltung, bei allen Maßnahmen den Schutz und die Pflege von Kulturdenkmälern besonders zu berücksichtigen.

4Art. 62 HV wendet sich – im Gegensatz zur entsprechenden Bestimmung der Weimarer Reichsverfassung (Art. 150) – sowohl an den Staat als auch an die Gemeinden. Gleichwohl ist allgemein anerkannt, dass Denkmalschutz primär eine staatliche Aufgabe ist (Amtl. Begr. 1974, 15; Hönes DVBl. 1979 S. 289; Dörge, a. a. O. S. 110; Heckel, Staat – Kirche – Kunst, S. 224). Die in dem Gesetz vorgesehenen Maßnahmen sind „nur als staatliche Aufgabe möglich … Das Wesen des Denkmalschutzes liegt in der Heraushebung des einzelnen Kulturdenkmals aus der örtlichen Sphäre und seiner Unterstellung unter übergeordnete kulturelle Interessen“ (Amtl. Begr. 1974 S. 15). Die Aufgaben und Verpflichtungen der Gemeinden liegen demgegenüber vorwiegend auf dem Gebiet der Denkmalpflege.

2.Denkmalschutz und Denkmalpflege (Absatz 1)

5a) Begriffsbestimmung. Dem Denkmalschutz werden alle die Maßnahmen zur Sicherung und Erhaltung des Bestandes an Kulturdenkmälern zugerechnet, die im Wege hoheitlicher Anordnung an den Eigentümer eines Kulturdenkmals ohne dessen Zustimmung oder auch gegen seinen Willen gerichtet werden können (Amtl. Begr. 1974, 10; Dörge, a. a. O., S. 54; Eberl/Martin/Spennemann, Bayerisches Denkmalschutzgesetz, 7. Aufl. 2015, Art. 12 Rz. 4). In diesem Bereich handelt es sich um typische Eingriffsverwaltung, die sich an den Adressaten regelmäßig in der Handlungsform des Verwaltungsaktes (§ 35 VwVfG) richtet, um ihn zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen in bezug auf ein Kulturdenkmal zu verpflichten oder – wie in der Praxis zumeist – nach vorausgehender Prüfung ein bestimmtes Tun in bezug auf sein Eigentum zu gestatten. Auch evtl. zu verhängende Sanktionen in Form von Bußgeldbescheiden zählen zu den hoheitlichen Vollzugsaufgaben der Denkmalschutzbehörden. Unter Denkmalpflege wird dagegen die Gesamtheit aller Beratungs-, Erfassungs-, Forschungs- und Restaurierungstätigkeiten verstanden, die die Grundlage jeder Denkmalerhaltung sind. Diese Aufgaben sind in § 5 Abs. 2 aufgeführt und bilden zusammen mit der Vergabe von Zuwendungen und der Bescheinigung von Steuerpräferenzen den Arbeitsbereich des Landesamtes für Denkmalpflege als zentraler Denkmalfachbehörde des Landes Hessen.

6Die große Zahl der Kulturdenkmäler einerseits und die fortschreitende Ausstattung der Unteren Denkmalschutzbehörden mit denkmalpflegerisch geschultem Fachpersonal (etwa durch Aufbaustudiengänge oder Fortbildungskurse an der Propstei Johannesberg) führen dazu, dass auch die Beratung des Denkmaleigentümers „vor Ort“ zunehmend von den Mitarbeitern der Unteren Denkmalschutzbehörden in Absprache mit den Bezirksdenkmalpflegern des Landesamtes wahrgenommen wird. Die Fülle der Einzelfälle und Fragestellungen wäre anders nicht zu bewältigen. Auch lässt es heutiges Staatsverständnis nicht zu, dass Behörden wie die Unteren Denkmalschutzbehörden als staatliche Behörden mit Denkmaleigentümern ausschließlich in Handlungsformen der Subordination verkehren. Andererseits erfüllt auch das Landesamt für Denkmalpflege durch seine Beteiligung an denkmalschutzrechtlichen Genehmigungen (§ 20 Abs. 3 DSchG) und durch die Ausstellung oder Versagung von rechtsbehelfsfähigen Steuerbescheinigungen mit einem Teil seiner Tätigkeit auch hoheitliche Aufgaben. Näheres bei § 2 Abs. 6 und bei § 5.

7b) Gesetzlicher Auftrag. § 1 Abs. 1 legt eine doppelte Aufgabenstellung von Denkmalschutz und Denkmalpflege fest: Neben der traditionellen Aufgabe, „Kulturdenkmäler … zu schützen und zu erhalten“, steht die weitere Aufgabe, darauf hinzuwirken, dass Kulturdenkmäler „in die städtebauliche Entwicklung, Raumordnung und den Erhalt der historisch gewachsenen Kulturlandschaft einbezogen werden“. Die gesetzliche Formulierung wird der vielfältigen gesellschaftlichen Funktion der Kulturdenkmäler gerecht, die einerseits für geschichtliche Umstände und Entwicklungen Zeugnis ablegen und das Wissen um die historische Dimension des Menschen und der Gesellschaft lebendig halten und andererseits einen unersetzlichen Bestandteil der städtischen und ländlichen Umwelt des Menschen bilden (vgl. OVG Münster, Beschl. vom 27.4.2012 10 A 597/11, NRWE).

8aa) Schutz und Erhaltung. Bei der ersten Alternative des § 1 Abs. 1 – Schutz und Erhaltung von Kulturdenkmälern „als Quellen und Zeugnisse menschlicher Geschichte“ – handelt es sich um die traditionelle Aufgabe von Denkmalschutz und Denkmalpflege. Hauptziel der historisierenden Denkmalpflege des 19. Jahrhundert war es, den Bestand an historisch oder künstlerisch wertvollen Bauwerken und beweglichen Sachen möglichst unverändert zu erhalten und sie vor Zerstörung oder Verunstaltung zu schützen. Diese Aufgabe ist auch heute noch aktuell: sie schließt Veränderungsverbote ebenso ein, wie die Hilfestellung des Staates bei der Restaurierung einzelner vom Verfall bedrohter Bauwerke; sie umfasst die fachgerechte Bergung bedrohter Bodendenkmäler ebenso wie die wissenschaftliche Untersuchung einzelner historischer Objekte.

9Denkmalschutz und Denkmalpflege sind nicht auf das Ziel beschränkt, über die Vergangenheit lediglich zu informieren, sondern sollen darüber hinaus körperliche Zeugnisse aus vergangener Zeit als „sichtbare Identitätszeichen“ historischer Umstände für künftige Generationen zu bewahren und die Zerstörung historischer Substanz zu verhindern (vgl. OVG Münster, Beschl. vom 27.4.2012, a. a. O.). Substanzschutz können dabei nicht nur einzelne Kulturdenkmäler beanspruchen, sondern – nach der vom Gesetzgeber in § 18 Abs. 4 Satz 1 vorgenommenen Klarstellung – auch Gesamtanlagen. Bei Bodendenkmälern bedeuten deren Schutz und Erhaltung ebenfalls in erster Linie die Bewahrung an Ort und Stelle (vgl. OVG Münster, Urt. vom 29.1.2009 20 A 2034/06, openJur; OVG Koblenz, Urt. vom 5.2.2003 8 A 10775/02, DVBI. 2003, 811). Zwar dienen archäologische Grabungen der Vertiefung und Vervollkommnung des Wissens z. B. über die Entwicklung von Wohn-, Arbeits- und Wirtschaftsverhältnissen in früheren Epochen; die Bodendenkmalpflege ist heute dennoch nicht mehr notwendig auf immer neue Ausgrabungen, sondern auf den größtmöglichen Erhalt der noch unberührten archäologischen Schichten ausgerichtet, damit auch zukünftigen Generationen noch eine Chance auf wissenschaftliche Untersuchung materieller Spuren der Vergangenheit mit dann möglicherweise besseren wissenschaftlichen Methoden und Hilfsmitteln bleibt (OVG Münster, a. a. O.).

10bb) Denkmalschutz und öffentliche Planungen. Die zweite Alternative in § 1 Abs. 1 entspricht dem gewandelten Selbstverständnis moderner Denkmalpflege. Hiernach genügt es nicht, den historisch überlieferten Kulturbesitz in möglichst authentischer Form zu bewahren und weiter zu überliefern. Eine ebenso wichtige Aufgabe richtig verstandener Denkmalpflege besteht aber auch darin, die erhaltenswerte Kultursubstanz mit neuem Leben zu erfüllen, zu „revitalisieren“, einer funktionsgerechten Nutzung zuzuführen, indem sie im Rahmen der Stadtplanung, der Raumordnung und der Erhaltung historischer Kulturlandschaften als historisch gebaute Umwelt, als historisch tradierter Lebensraum verstanden und gestaltet wird. Ziel des Denkmalschutzes ist es insbesondere, die Identität historisch gewachsener Orte oder Stadtkerne zu erhalten oder, wo jene bereits verlorengegangen sind, wieder zu ihr hinzuführen. Diesem Ziel dient die in § 1 definierte Aufgabe, Kulturdenkmäler „in die städtebauliche Entwicklung, Raumordnung und in die Erhaltung historischer Kulturlandschaften“ einzubeziehen.

11Das vom Gesetz ausdrücklich genannte Ziel, Kulturdenkmäler nicht nur isoliert zu erhalten und zu schützen, sondern sie auch in die gesamte Landes- und Stadtplanung einzubeziehen, erfordert eine kooperative, erhaltungsfreundlich verstandene Zusammenarbeit zwischen den für die Durchführung des Denkmalschutzgesetzes zuständigen Behörden und denjenigen staatlichen oder kommunalen Behörden und Dienststellen, die für Landesplanung, Bauleitplanung, Umwelt- und Naturschutz usw. zuständig sind. Um dieses auch verfahrensrechtlich zu verankern, hat die Novelle 2016 zu den Aufgaben der Denkmalfachbehörde in § 5 Abs. 2 Nr. 2 explizit die Position eines „Trägers öffentlicher Belange“ hinzugefügt, eine Klarstellung, die erforderlich wurde, weil dem Landesamt für Denkmalpflege bis dahin oftmals diese Verfahrensfunktion mangels expliziter Rechtsgrundlage abgesprochen worden war.

12Die Einbeziehung der Kulturdenkmäler in die städtebauliche Entwicklung erfolgt im Wesentlichen auf der Ebene der Bauleitplanung, die gemäß § 1 Abs. 1 und 3 BauGB ein Instrument zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung darstellt. Gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 5...

Inhaltsverzeichnis

• Deckblatt
• Impressum
• Vorwort zur 4. Auflage
• Autorenverzeichnis
• Abkürzungsverzeichnis
• Literaturverzeichnis
• Teil A Einführung, Gesetzestext
• Hessisches Denkmalschutzgesetz (HDSchG)
• Teil B Erläuterungen zum ­Denkmalschutzgesetz
• Teil C Anhänge
• I. Verfassung
• II. Gesetze
• III. Verordnungen
• IV. Verwaltungsvorschriften, Erlasse und Zuständigkeits­bestimmungen
• Stichwortverzeichnis