Schweriner Kommentierung der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern

Thomas Darsow, Sabine Gentner, Klaus Michael Glaser, Hubert Meyer, Dirk Matzick, Birgit Hill, Dietger Wille, Bernd Holz, Susanne Bielenberg, Thomas Darsow, Sabine Gentner, Klaus Michael Glaser, Hubert Meyer, Städte- und Gemeindetag Meckl.-Vorpommern

• Verlag: Deutscher Gemeindeverlag
• Jahr: 2014
• ISBN:
  9783555017709
• Auflage: 4
• Thema: Law
• Thema: Public Law

Die Neuauflage beinhaltet u. a. die stärkere Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger am kommunalen Geschehen, die Stärkung der Kontrollbefugnisse der ehrenamtlichen Mitglieder der kommunalen Vertretungen, die Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten im Rahmen der wirtschaftlichen Betätigung und bei der Organisation der kommunalen Verwaltungsstrukturen sowie die Verankerung von Mechanismen zur Sicherung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Haushalte und zur Optimierung der gemeindlichen Strukturen.

Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern

Vom 13. Juli 2011 (GVOBl. M-V S. 777)

Teil 1:Gemeindeordnung

Einleitung

1. Die Gemeindeordnung bildet den Kernbestand der gesetzlichen Vorschriften, die sich mit den Gemeinden des Landes beschäftigen. Sie findet sich als erster Teil in der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern, die daneben die Landkreisordnung, die Amtsordnung und das Recht der kommunalen Zusammenarbeit umfasst. Damit liegt allen haupt- oder ehrenamtlich mit den Kommunen beschäftigten Personen und allen an der Kommunalpolitik Interessierten ein Gesetzeswerk vor, das die wichtigsten Vorschriften des Kommunalrechts in sich vereint. Diese Zusammenfassung erleichtert es, Zusammenhänge und Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Regelungsbereichen zu erkennen und zu berücksichtigen.

2. Die Gemeindeordnung regelt insbesondere die Rechte und Pflichten der Einwohner und Bürger, das Zusammenwirken von Gemeindevertretung und Gemeindeverwaltung, die Haushaltswirtschaft und die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden und schließlich die Aufsicht des Staates über die Gemeinden. Dabei nimmt sie nicht nur äußerlich in ihrer Gliederung, sondern auch in zahlreichen Formulierungen und Lösungsansätzen das auf, was sich aus der Kommunalverfassung der DDR vom 17. Mai 1990 in der ersten Kommunalwahlperiode bewährt hat. Seither gab es Änderungsgesetze, mit denen u. a. die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte eingeführt (1997), das Konnexitätsprinzip ausgestaltet (2000) und die Empfehlungen der Enquetekommission „Zukunftsfähige Gemeinden und Gemeindestrukturen in Mecklenburg-Vorpommern“ (2004; dazu Meyer, LKV 2004, 241 ff.) umgesetzt wurden. Die neuesten umfangreichen Änderungen (2011) dienten vor allem einer Modernisierung der Haushaltswirtschaft durch Einführung der Doppik und der Einführung einer neuen Rechtsform für die wirtschaftliche Betätigung, der Kommunalunternehmen als rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts. Diese hier angesprochenen und alle weiteren Änderungen sind in die Kommentierung der einzelnen Vorschriften eingeflossen.

3. Es soll daher an dieser Stelle nur ein kurzer Überblick über die Gemeindeordnung gegeben werden.

Die Rechte der Einwohner und Bürger sind im Vergleich zu anderen Gemeindeordnungen stark ausgeprägt. Zur gezielten Information steht Einwohnern ab 14 Jahren die Einwohnerfragestunde offen, und mit einem Einwohnerantrag können sie die Gemeindevertretung verpflichten, sich mit einem bestimmten Thema auseinanderzusetzen. Mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid schließlich steht ein Instrumentarium zur Verfügung, die Entscheidungsrechte der Gemeindevertretung von der Gesamtheit der Bürger wahrnehmen zu lassen.

Die Gemeinde hat zwei Organe, die Gemeindevertretung und den Bürgermeister. Der Hauptteil der Gemeindeordnung beschäftigt sich mit den Strukturen dieser Organe, ihren Rechten und Pflichten und den Regeln für ihr Zusammenwirken.

Für die Gemeindevertretung als oberstem Willensbildungs- und Beschlussorgan ist eine Vielzahl von Verfahrensregelungen erforderlich, die sich aber nicht nur im Gesetz, sondern auch in der jeweiligen Hauptsatzung und Geschäftsordnung finden. Die Gemeindevertretung hat die Aufgabe der politischen Steuerung der wichtigen Gemeindeangelegenheiten und wird darin vom Hauptausschuss und den beratenden Ausschüssen unterstützt. Die praktische Umsetzung des Willens der Gemeindevertreter obliegt dem direkt gewählten Bürgermeister als der Spitze der Gemeindeverwaltung bzw. in amtsangehörigen Gemeinden dem Amt. Zwischen den beiden Organen besteht ein Geflecht von Rechten und Pflichten zur Information einerseits und Kontrolle andererseits.

Die Regelungen über die Haushaltswirtschaft sind oben schon kurz angesprochen worden; gleiches gilt für das Recht der wirtschaftlichen Betätigung, das auch Thema der Vorbemerkungen vor § 68 ist.

Schließlich enthält die Gemeindeordnung Regelungen zur Aufsicht über die Gemeinden, die der Rechtsaufsicht eine Rechtmäßigkeitskontrolle des gemeindlichen Handelns ermöglichen, sie gleichzeitig aber auch hierauf beschränken.

Abschnitt 1:Grundlagen der Gemeindeverfassung

§ 1Begriff der Gemeinden

(1) Die Gemeinden sind eine wesentliche Grundlage des demokratischen Staates.

(2) Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften. Sie fördern in freier Selbstverwaltung das Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner.

(3) Gemeinden sollen nicht weniger als 500 Einwohnerinnen und Einwohner haben.

Erläuterungen zu § 1

Gemeinden im Staat

1Die Gemeinde als kleinste organisatorische Ausgestaltung des Bundesstaates hat für die Bürger eine wichtige, identitätsstiftende Bedeutung. Durch die Kennzeichnung in Abs. 1 als Grundlage des Staates hat der Gesetzgeber deren Wandel vom bloßen unteren Vollzugsorgan im zentralistischen Staatsaufbau der DDR deutlich gemacht und somit die Formulierung der ersten demokratisch gewählten Volkskammer in § 1 Abs. 1 KV a. F. beibehalten. Eine Definition der Gem ist überflüssig. Die Gem ist eine bekannte Größe.

Die Gem bleibt aber auch ein Glied des demokratischen Staates. Die Gem bilden gegenüber dem Bund und den Ländern keine dritte staatliche Ebene, sind aber ebenfalls Träger öffentlicher Gewalt im Sinne des Art. 20 GG. Sie üben ergänzend zur Selbstverw mittelbare Landesverw aus (Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 4, 77). Aus der Formulierung „des demokratischen Staates“ in Abs. 1 folgt die Notwendigkeit einer aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangenen Volksvertretung im Sinne des Art. 28 Abs. 1 GG.

Hauptmerkmal dieser bürgerschaftl Selbstverw ist die ehrenamtl Mitwirkung der Bürger an der Verw (Stober, S. 59). Durch die Aktivierung des bürgerschaftl Elements in den Gem wird das staatsbürgerl Verantwortungsgefühl geweckt, das demokratische Bewusstsein entwickelt und damit die Verbindung zwischen Gesellschaft und Staat gefördert. Ohne funktionsfähige kommunale Selbstverw ist das Leitbild vom „mündigen Bürger“ ebenso wenig erreichbar, wie von der „bürgernahen Verwaltung“ (Höhlein in KVR RP, § 1, Erl. 1.2.2).

Diese dienende Rolle der Selbstverw hatte der Verfassungsgeber des Landes Mecklenburg-Vorpommern im Auge. Nach Art. 3 Abs. 2 LV M-V dient die Selbstverw in den Gem und Kreisen dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben.

2Als Gebietskörperschaft nach Abs. 2 ist die Gem ein mitgliedschaftlich verfasster, vom Wechsel ihrer Mitglieder unabhängiger Träger öffentl Verwaltung.

Alle vorhandenen Personen und Sachen innerhalb des Gemgebietes sind der Gebietshoheit der Gem unterworfen (Schlempp, § 1, VI). Die Gebietshoheit zeigt sich weiter im Recht und der Pflicht zur gebietsbezogenen Planung (Thieme in Thieme/Schäfer, § 1 Rz 8).

Als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist die Gem juristische Person und hat die Rechtsfähigkeit nach öffentl und privatem Recht, ist also partei- und prozessfähig sowohl im Zivil- als auch im Verwaltungsprozess. Die Gem verfügt über die Dienstherrenfähigkeit.

Das BVerfG hat eine Grundrechtsfähigkeit der Gem abgelehnt. Dies gilt sowohl wenn die Gem öffentl Aufgaben wahrnehmen (BVerfGE 21, 362), als auch wenn sie außerhalb des öffentl Bereiches tätig sind (BVerfGE 61, 82).

Die Verfahrensgrundrechte des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 (gesetzl Richter) und des Art. 103 Abs. 1 (rechtl Gehör vor Gericht) stehen gleichwohl allen Prozessbeteiligten, auch den juristischen Personen zu (BVerfGE 61, 82).

3Die Selbstverwaltung ist ein Ergebnis der Dezentralisation (Schlempp, § 1, IV). Darunter versteht man die Verteilung von Verwaltungsaufgaben auf rechtlich selbstständige Organisationen. Sie setzt eigene Willensbildung, Begrenzung des Weisungsrechtes und finanzielle Unabhängigkeit voraus (Stober, S. 48). Die Willensbildung der Gem geschieht grds durch ihre Mitglieder, die Bürger (Thieme in Thieme/Schäfer, § 1 Rz 7).

Die kommunale Selbstverw ist kein ideologischer Selbstzweck. Schon nach dem Gesetzeswortlaut des Abs. 2 Satz 2 hat die Selbstverw der Förderung des Wohls der Einw zu dienen. Damit ist die Tätigkeit der Gem gemeinwohlbezogen. Welche Maßnahmen die Gem zur Förderung des Wohls ihrer Einw ergreift, entscheidet sie grds in eigener Verantwortung. Sie befindet über das „Ob, Wann und Wie“, der Aufgabenerledigung (Klang/Gundlach/Kirchmer § 1 Rz 3).

4Mit der Einführung von Abs. 3 im Jahre 2004 mit einer Mindesteinwohnerzahl von 500 Einwohnern wurde eine Empfehlung der Enquetekommission (LT-Drs. 3/2959 S. 8) umgesetzt. Schon diese sah aber keine Auflösung von Gem unter 500 Einwohnern vor. Der Gesetzgeber hält eine Mindesteinwzahl von 500 im Hinblick auf die kleinteiligen Strukturen für angemessen (LT-Drs. 4/527 S. 25). Diese Regelung, die im Entwurf der Fraktionen von SPD und PDS (LT-Drs. 4/527, a. a. O.) in der AmtsO vorgesehen war, wurde auf Anregung der kommunalen Spitzenverbände aus systematischen Gründen in diese einleitende Bestimmung des Gesetzes integriert (Meyer, LKV 2004 S. 242). LT und LReg haben in diesem Zusammenhang betont, dass Ausnahmen zulässig sein sollen und keine Bestrebungen bestehen, die Einhaltung dieser Bestimmungen auf administrativen Weg zu betreiben (Matzick, KommP MO 2004, 150). Für die Gründe des öffentl Wohls als Grundlage für Gebietsänderungen nach § 11 Abs. 1 ist die Mindesteinwohnerzahl eine Konkretisierung (so auch LVerfG, Überblick 2011, 478), so dass Gebietsabspaltungen und kleinere Fusionen, deren Ergebnis Gem mit weniger als 500 Einwohnern wären, nicht genehmigungsfähig sind. Es ist unproblematisch, wenn die Landespolitik ihr Förderpolitik an diesem gesetzl Maßstab ausrichtet (Meyer, a. a. O.). Ihre Übernahme in das System des Finanzausgleichs als zwingende und einzige Differenzierungsvorgabe war nicht gerechtfertigt. Im Übrigen ist eine etwa fehlende Veranstaltungskraft und tatsächl Aufgabenwahrnehmung in Gem mit weniger als 500 Einw jedenfalls im Vergleich zu den nächstgrößere Gemeindegruppen nicht empirisch belegt (LVerfG, a. a. O.). Die Zahl 500 war eine gegriffene Zahl (so Vertreter der Landesregierung in der mündlichen Verhandlung vor dem LVerfG, a. a. O.). Die Begründung der Einführung einer Mindesteinwzahl lag in den Haushalten kleinerer Gem, die sich im Vergleich zu größeren überwiegend als leistungsschwach darstellen, woraus sich Auswirkungen auf die Veranstaltungskraft, z. B. beim Vorhalten eigener Einrichtungen ergeben (LT-Drs. 4/527, a. a. O.). Diese Analyse des Gesetzgebers ist allerdings nicht zu verallgemeinern. Gerade kleine Gem ohne eigene Einrichtungen haben zum Teil weitaus „gesündere“ Haushalte als größere, die sich bemühen, Einrichtungen für ihre Einw selbst bei schwindender Einwohnerzahl noch vorzuhalten.

§ 2Eigener Wirkungskreis

(1) Die Gemeinden sind berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.

(2) Zu den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises gehören insbesondere die harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung unter Beachtung der Belange der Umwelt und des Naturschutzes, des Denkmalschutzes und der Belange von Wirtschaft und Gewerbe, die Bauleitplanung, die Gewährleistung des örtlichen öffentlichen Personennahverkehrs, die Versorgung mit Energie, insbesondere erneuerbarer Art, und mit Wasser, die Abwasserbeseitigung und -reinigung, die Sicherung und Förderung eines bedarfsgerechten öffentlichen Angebotes an Bildungs- und Kinderbetreuungseinrichtungen, die Entwicklung der Freizeit- u...

Inhaltsverzeichnis

• Deckblatt
• Titelseite
• Impressum
• Bearbeiterverzeichnis
• Vorwort zur 4. Auflage und zur 3. Auflage
• Abkürzungsverzeichnis
• Literaturverzeichnis
• Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern 13. Juli 2011 (GVOBl. M-V S. 777)
• Teil 1:  Gemeindeordnung
• Teil 2:  Landkreisordnung
• Teil 3:  Amtsordnung
• Teil 4:  Kommunale Zusammenarbeit
• Teil 5:  Schlussvorschriften (§§ 171–176)
• Stichwortverzeichnis