Europa verteidigen

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union

Annegret Bendiek, Gisela Riescher, Hans-Georg Wehling, Martin Große Hüttmann, Reinhold Weber

• Verlag: Kohlhammer Verlag
• Jahr: 2018
• ISBN:
  9783170348479
• Auflage: 1
• Thema: Politik & Internationale Beziehungen
• Thema: Internationale Beziehungen

In the early twenty-first century, Europe=s security is under threat from countless factors; some of the more striking examples include Russia=s military expansion, uncontrolled streams of refugees, the dangers of international terrorism, and not least the unclear policy of the USA towards NATO and the EU. Despite these tremendous challenges, the EU=s common foreign and security policy often remains indistinct. However, the EU has received the Nobel Peace Prize for its work and serves as a model throughout the world.This volume presents the ambivalent positioning and implementation of Europe=s foreign and security policy in a concise and easily understandable way, giving the reader a rapid introduction to this highly charged topic. It is thus intended both for students and also for interested laypersons.

1 Die Vorgeschichte

1.1 Eine kurze Historie

Das auswärtige Handeln der EU und die europäische Außen- und Sicherheitspolitik waren von Beginn an von hohen, oft auch illusionären Ambitionen geprägt. In der Vergangenheit hat es daher mehrfache Versuche gegeben, die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik Europas zu vergemeinschaften. Der älteste Versuch wurde in den 50er Jahren unternommen. Im Oktober 1950 schlug der damalige französische Außenminister René Pleven die Schaffung einer europäischen Armee mit einem Verteidigungsminister vor. Die Umsetzung des Pleven-Plans und Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft scheiterte 1954 an dem negativen Votum in der französischen Nationalversammlung. Neun Jahre nach dem Ende des Krieges waren die Franzosen im Gegensatz zu ihrer Regierung noch nicht bereit, ihre Truppen unter den Oberbefehl eines deutschen Generals zu stellen.

Ab 1970 unternahm man einen erneuten Versuch und wollte die Nachkriegszeit hinter sich lassen. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft koordinierten sich im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ); diese Koordination bestand im Wesentlichen aus einem reinen Informationsaustausch in außenpolitischen Fragen. Die Einheitliche Europäische Akte (EEA) stellte die EPZ ab 1986 auf eine völkerrechtliche Grundlage. Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik blieben ausgeklammert.

Die Geburtsstunde der GASP ist der Vertrag von Maastricht 1992 (in Kraft getreten 1993). Die damaligen EU-Mitgliedstaaten waren sich einig, dass sich eine politische Union nicht ausschließlich auf einen integrierten Wirtschafts- und Währungsraum sowie einen gemeinsamen Binnenmarkt stützen könne. Eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sollte die Kernprojekte der europäischen Integration nach außen schützen. Das Vertragswerk nahm zusätzlich zur »Wirtschaftsgemeinschaft« (1. Säule) Bestimmungen zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (2. Säule) sowie zur Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres (3. Säule) auf. Auf diese Weise wurden nicht nur die Inhalte der vormaligen Wirtschaftsunion um Sicherheitsaspekte erweitert. Entscheidungen in der zweiten und dritten Säule erforderten Einstimmigkeit, wurden intergouvernemental getroffen, wohingegen in Belangen der ersten Säule weiterhin die Gemeinschaftsmethode angewandt wurde, bei der Entscheidungen durch ein Zusammenspiel der Europäischen Institutionen zustande kommen. GASP-Instrumente waren zu diesem Zeitpunkt nur die Formulierung von »gemeinsamen Standpunkten« sowie »gemeinsamen Aktionen«.²² Die mit dem Vertrag von Maastricht im Jahr 1993 geschaffene GASP sollte die EU befähigen, ihre Interessen sowohl in der europäischen als auch in der globalen Politik mit Nachdruck durchzusetzen.

Nie wieder sollte Europa in eine Situation wie während der Kriege im ehemaligen Jugoslawien ab 1992 geraten, in der es noch nicht einmal seine Interessen formulieren, geschweige denn eigenverantwortlich handeln konnte. Ein weiteres wichtiges Ziel lautete, dass Europa imstande sein sollte, seine Interessen auch global zu vertreten. So hatte sich in der Umwelt-, der Menschenrechts- und der Nahostpolitik immer deutlicher erwiesen, dass die Interessen und besonders die Prioritäten Europas und der USA voneinander abwichen. Vor diesem Hintergrund fügte der Vertrag von Amsterdam 1997 (in Kraft getreten 1999) der »zweiten Säule« eine sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension hinzu. Aufnahme in den EU-Vertrag fanden etwa die sogenannten »Petersberg-Aufgaben«²³ der damaligen Westeuropäischen Union (WEU): 1. Humanitäre Aufgaben, 2. Rettungseinsätze, 3. Friedenserhaltende Aufgaben sowie 4. Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen. In Ermangelung originärer Krisenmanagementinstrumente schuf die EU die Möglichkeit, die WEU mit diesen Aufgaben zu beauftragen. Außerdem entstand die Stelle des Hohen Vertreters für die GASP – in Personalunion des Generalsekretärs des Rates. Dieses Amt hatte von 1999 bis 2009 der frühere spanische Nato-Generalsekretär Javier Solana inne.

In den folgenden Jahren entwickelten sich die sicherheits- und verteidigungspolitischen Instrumente der EU. Ein Kurswechsel der britischen Politik leitete diese Dynamik ein. Auf dem französisch-britischen Gipfel in St. Malo 1998 gab die britische Regierung ihre Vorbehalte gegen eine nicht in die Nato integrierte europäische Krisenbewältigungskomponente auf. Der Vertrag von Nizza wandelte 2000 (in Kraft getreten 2001) die im Vertragswerk enthaltenen sicherheits- und verteidigungspolitischen Bestimmungen in eine eigenständige Politik um, die sogenannte »Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik« (ESVP). Damit schuf die EU die institutionellen Voraussetzungen, um die Petersberg-Aufgaben eigenständig mit zivilen und militärischen Krisenmanagement-Instrumenten erfüllen zu können. Es entstanden neue Strukturen: u. a. das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), der Militärausschuss der EU (EUMC) und der Militärstab der EU (EUMS), aber auch der Ausschuss für die zivilen Aspekte des Krisenmanagements (CIVCOM) und die Politisch-Militärische Gruppe (PMG). Im Rahmen des PSK kommen ein Mal im Monat alle PSK-Vertreter der EU-Mitgliedstaaten (meist hohe Beamte oder Botschafter) mit Vertretern der EU-Kommission und anderer europäischer Institutionen zusammen, um über aktuelle sicherheitspolitische Fragen zu beraten. Ihre Aufgabe ist es, GASP-Politiken zu entwickeln und ihre Umsetzung zu überwachen. Der Militärausschuss der EU (EUMC), das höchste militärische Gremium der EU, besteht aus den Generalstabschefs der Mitgliedstaaten und untersteht der Hohen Vertreterin. Er entwickelt Leitlinien für die Arbeit des Militärstabs der EU (EUMS). Der EUMS ist für die militärische Expertise, sowohl präventiv als auch in Krisensituationen, zuständig und führt militärische Operationen der EU durch. Der Ausschuss für die zivilen Aspekte des Krisenmanagements (CIVCOM) ist, wie der Name schon sagt, in Krisensituationen das Gegenstück zum EUMC für den zivilen Bereich. Die Politisch-Militärische Gruppe (PMG) berät das PSK zu Fragen der GSVP, insbesondere erarbeitet sie Konzepte für zivile und militärische Missionen.

War die GASP bis 2009 in der Säulenstruktur der EU als deren »zweite Säule« verankert, wurde sie mit dem Vertrag von Lissabon unter der Überschrift »Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik« geregelt (Artikel 21 bis 46 EUV). Im Vertrag von Lissabon 2009 wurde die GASP sogar weiterentwickelt und umfasst mittlerweile alle Bereiche der Außen- und Sicherheitspolitik (Artikel 24 Absatz 1 EUV). Die GASP ist formal gesehen »sui generis« und existiert neben der Außenpolitik der einzelnen EU-Mitgliedstaaten. Diese sind gleichzeitig verpflichtet, die GASP zu befördern bzw. nichts zu tun, was im Widerspruch zu ihr stehen würde (Art. 24 Abs. 3 EUV).

Gemäß Artikel 42 Absatz 1 EUV ist die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik integraler Bestandteil der GASP und kann auf die zivilen und militärischen Fähigkeiten der Mitgliedstaaten für den gesamten Krisenzyklus von Krisenprävention bis Konfliktnachsorge zurückgreifen.²⁴ Dementsprechend breit ist die GASP-Agenda. Sie orientiert sich stark an aktuellen außenpolitischen Geschehnissen. Es gibt heute keinen relevanten außen- und sicherheitspolitischen Brennpunkt, der nicht im Rahmen der GASP behandelt wird, wie z. B. der Konflikt in der Ukraine oder die Neuverhandlung des

Abb. 5: Planungs- und Führungsstrukturen für militärische und zivile GASP/GSVP-Missionen

Atom-Abkommens mit dem Iran. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Europas scheint demnach nicht untergegangen zu sein, als die mitgliedstaatlichen Präferenzen im Zuge der Osterweiterung in 2005 und dem Anwachsen der Union auf heute 28 (27) Mitgliedstaaten zerfaserten. Offenbar avancierte die europäische Außen- und Sicherheitspolitik vor allem in »Koalitionen der Willigen« innerhab und außerhalb der offiziellen GASP-Entscheidungsverfahren.

1.2 Europäische Sicherheitsstrategie von 2003

Unter dem Begriff »Strategie« versteht man im allgemeinen Sprachgebrauch ein planvolles Streben nach einem bestimmten Ziel oder eine planvolle Verwirklichung eines bestimmten längerfristigen Interesses. Die drei Merkmale, also eine klar definierte Zielsetzung, ein festgelegter längerfristiger Zeithorizont und ein methodisches Vorgehen, erfüllen die sogenannten Strategiedokumente der EU bisher kaum. Der Europäische Rat verabschiedete im Dezember 2003 die erste Europäische Sicherheitsstrategie (ESS) »Ein sicheres Europa in einer besseren Welt«.²⁵ »Nie zuvor ist Europa so wohlhabend, so sicher und frei gewesen«, hieß es noch in dem ersten Grundlagendokument der GASP.

Infolge der Spaltung der EU über den Irak-Krieg und unter dem Eindruck der Terroranschläge des 11. September 2001 lag der außenpolitische Schwerpunkt der EU darauf, dass sie sich vor allem gegenüber den USA mit einem eigenständigen Krisenmanagement ins globale System multilateraler Institutionen wie den Vereinten Nationen (VN) einbringen wollte. Die Strategie beschreibt das zunehmende Gewicht der erweiterten Union als Akteur mit globaler Verantwortung und zeigte gleichzeitig Wege auf, wie die EU mit damals 15 Mitgliedstaaten ihr politisches, wirtschaftliches und auch militärisches Gewicht und das ihrer Mitgliedstaaten wirksamer, kohärenter und mit verbesserten Fähigkeiten zum Tragen bringen sollte. Erstens definierte sich die EU als Ordnungsmacht im engeren Sinne, denn ihr Einfluss in der internationalen Politik beruhe auf der Existenz eines Systems effektiver multilateraler Institutionen sowie akzeptierter Normen (z. B. die Wahrung der Rechte von Flüchtlingen in der Genfer Flüchtlingskonvention) und Prinzipien (z. B. internationales Schutzprinzip, wonach ein Staat auch Angehörige fremder Nationalitäten auf seinem Staatsgebiet verurteilen darf), das es zu erhalten gelte. Zweitens erhob sie einen globalen, mehrdimensionalen Ordnungs- und Gestaltungsanspruch. »Im Gegensatz zu der massiv erkennbaren Bedrohung zur Zeit des Kalten Krieges ist keine der neuen Bedrohungen rein militärischer Natur und kann auch nicht mit rein militärischen Mitteln bewältigt werden. Jede dieser Bedrohungen erfordert eine Kombination von Instrumenten.« Um dieses ambitionierte Ziel einer Ordnungsmacht zu erreichen, wollte sie enge »strategische Partnerschaften« vor allem mit den USA, aber auch mit Kanada eingehen. Die ESS erkannte in Russland einen weiteren strategischen Partner der EU, »der einen wichtigen Faktor für unsere Sicherheit und unseren Wohlstand bildet«. Schließlich richtete sich der Blick nach Japan, China und Indien, mit denen ebenfalls strategische Partnerschaften angestrebt werden sollten. Dieses Konzept wurde später auch auf andere Staaten wie Südkorea, Mexiko oder Australien ausgedehnt.

In offiziellen Texten wie der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) von 2003, aber auch in anderen Strategiedokumenten wie beispielsweise zur Europäischen Nachbarschaftspolitik brachte die Union immer wieder den Anspruch zum Ausdruck, ihr politisches Umfeld eigenständig zu gestalten und in ihrer Nachbarschaft als stabilisierende und transformierende Macht aufzutreten. Aus der ESS ergaben sich notwendige Voraussetzungen, die erfüllt sein sollten: Zum einen wurde davon ausgegangen, dass die EU und ihre Nachbarschaft auf Dauer befriedet und dass dieser Raum gemäß den Prinzipien der Charta von Paris²⁶ gestaltet würde – anders formuliert: dass Europa geeint und im Frieden mit sich selbst sein werde. Zum zweiten wurde angenommen, dass der Integrationsprozess sich bruchlos immer weiter vertieft, und es wurde auf die Strahlkraft des europäischen Erfolgsmodells vertraut. Auf dieser Grundlage sollte die sicherheitspolitische Wirkung der EU auf den gesamten Globus ausgedehnt werden.

Im »Bericht über die Umsetzung der Europäischen Sicherheitsstrategie« aus dem Jahr 2008 wurden die Grundlinien der ESS weiterentwickelt, ohne neue Impulse zu setzen. Der damalige Hohe Vertreter für die GASP, Javier Solana, forderte die Mitgliedstaaten dazu auf, der EU Fähigkeiten und Instrumente der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik bereit zu stellen. Während der letzten Jahre ertönte dann immer lauter der Ruf nach einer Überarbeitung oder Neuformulierung der ESS, da sich das sicherheitspolitische Umfeld seit 2003 grundlegend verändert habe und eine Modifikation der Strategie überfällig sei. Die Regierungen der inzwischen auf 28 Mitgliedstaaten angewachsenen EU schreckten lange vor einer Revision zurück, weil sie eine erneute Spaltung in strategischen Fragen wie den transatlantischen Beziehungen befürchteten.

Der Europäische Rat beauftragte im Dezember 2013 die Hohe Vertreterin, Federica Mogherini, den Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 2015 zu Herausforderungen und Chancen aus Veränderungen des globalen Umfelds zu berichten. Damit hatte sie das Mandat für einen Reformprozess zur Formulierung einer neuen Europäischen Sicherheitsstrategie erhalten. Die Europäische Sicherheitsstrategie von 2003 hatte sich institutionell überholt. Die Umsetzung dieses Auftrags bewegte sich unterhalb der Schwelle einer neuen Sicherheitsstrategie, trug gleichzeitig zur strategischen Neuorientierung der EU bei. Nach Beratungen mit den Außen- und Verteidigungsministern konnte die Hohe Vertreterin im Juni 2015 den vom Europäischen Rat geforderten Bericht über die Veränderungen im sicherheitspolitischen Umfeld präsentieren. Nathalie Tocci, Sonderberaterin der Hohen Vertreterin, hat diese Analyse im April 2015 auf drei Aspekte heruntergebrochen: Die Welt sei »more connected, more contested and, more complex«.

Maßgeblich für die EU-Ebene war der deutsche Strategieprozess »Review 2014: Außenpolitik neu denken«. Dieser mündete in der Neuformulierung des deutschen Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr. Viele Elemente dieses Prozesses wurden einfach auf EU-Ebene kopiert. Die Hohe Vertreterin für die GASP initiierte eine Erarbeitung der Strategie innerhalb des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) und unter Beteiligung von ausgewählten Experten. Sie hat sehr frühzeitig angekündigt, ihre Visionen der europäischen Außenpolitik für die nächsten Jahre in einer neuen Strategie bis Sommer 2016 festzuhalten. Die Hohe Vertreterin verfügt mit dem EAD über einen eigene...

Inhaltsverzeichnis

• Deckblatt
• Titelseite
• Impressum
• Inhalt
• Einleitung
• 1 Die Vorgeschichte
• 2 Die »alte« Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
• 3 Resilienzorientierte Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU
• 4 Szenarien für die europäische Resilienzmacht
• Abkürzungsverzeichnis
• Abbildungsverzeichnis