Die Europäische Währungsunion

Geschichte, Krise und Reform

Daniela Schwarzer, Hans-Georg Wehling, Reinhold Weber, Gisela Riescher, Martin Große Hüttmann

• Verlag: Kohlhammer
• Jahr: 2015
• ISBN:
  9783170244030
• Auflage: 1
• Thema: Volkswirtschaftslehre
• Thema: Volkswirtschaft

Since 2010, the debt and bank crises in the European area have presented the greatest challenge to the EU since its foundation. This book illustrates in a compact manner, how the currency union was initially conceptualised, which macro-economic developments have occurred since its founding, how the decision structures work and what instruments and reforms were used by the member states in response to this crisis. The book provides a well-structured and orientating overview suitable both in order to obtain information quickly, but also to study in-depth.

1         Einleitung

 

Am 1. Januar 2009 feierte die Europäische Währungsunion ihren zehnten Geburtstag. Zwar deuteten das Übergreifen der US-Finanzkrise auf Kreditinstitute der Eurozone, der folgende realwirtschaftliche Einbruch sowie wachsende makroökonomische Ungleichgewichte und die dahinter liegende Verschuldung des Privatsektors bereits auf grundlegende Probleme in der Architektur der Währungsunion hin. Doch in der öffentlichen Debatte wogen die Erfolge des Euro stärker als die immer deutlicher werdenden Funktionsdefizite des gemeinsamen Währungsraums.

Ein gutes Jahr später, im Frühjahr 2010, begann sich eine Staatsverschuldungskrise von Griechenland aus auf mehrere Mitgliedstaaten der Eurozone auszudehnen. Parallel verschärfte sich die Krise im Bankensektor. Die Eurozone stand vor der größten Belastungsprobe ihrer Geschichte. Binnen Wochen wurden Hilfspakete geschnürt und Rettungsmechanismen entworfen, die ein Jahr zuvor kaum jemand für möglich gehalten hätte. Ein Austritt einzelner Staaten bzw. ein Auseinanderbrechen des Währungsraums wurde in den folgenden Monaten und Jahren nicht mehr ausgeschlossen. Die Situation in der Eurozone und in einigen ihrer Mitgliedstaaten nahm ab 2011 so dramatische Züge an, dass bald von einer tiefen institutionellen und politischen Krise gesprochen wurde.

Gut zwei Jahre später haben sich die Märkte weitgehend beruhigt, der Zusammenhalt des Währungsraums scheint – zumindest vorläufig – nicht mehr unmittelbar bedroht zu sein. Grund hierfür sind drei parallele Entwicklungen.

Erstens haben die Europäische Zentralbank (EZB) und die Regierungen der Mitgliedstaaten weitreichende Maßnahmen ergriffen bzw. angekündigt, um von der Krise besonders betroffene Staaten temporär vom Druck der Märkte zu befreien. Hierzu gehört neben der Ankündigung der EZB, unter bestimmten Bedingungen begrenzt Anleihen von Krisenstaaten aufzukaufen, auch die Schaffung des permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM).

Zweitens haben sich die Krisenstaaten – im Gegenzug für die Finanzhilfen – zu weitreichenden Reformen und Einsparungen verpflichtet. Erste Erfolge zeichnen sich ab, etwa bei der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, auch wenn sich die Rigidität der Anpassungsprogramme als übertrieben erwiesen hat und korrigiert werden musste.

Drittens haben die Regierungen begonnen, den institutionellen Rahmen der Währungsunion zu reformieren. Dazu gehören neben der bereits erwähnten Schaffung des ESM, der Aufbau einer neuen Finanzaufsicht, eine Überarbeitung der wirtschafts- und fiskalpolitischen Koordinierung – sowie die längst nicht abgeschlossene Diskussion über weitere fiskalische Integrationsschritte, etwa die Einführung eines Eurozonenbudgets, oder auch eine institutionelle Vertiefung in Richtung einer politischen Union.

Trotz dieser Entwicklungen ist die Krise nicht beendet. Auch wenn beträchtliche institutionelle und prozedurale Reformen umgesetzt und neue Politiken eingeführt wurden, sind die Rahmenbedingungen bis heute nicht so weit verändert, dass systemische Risiken ausgeräumt sind. Die Spannung zwischen ökonomischen Integrationsnotwendigkeiten und nationalen Souveränitätsansprüchen hat zur Schaffung fragiler Überwachungs- und Koordinierungsarrangements geführt. Die Legitimationsdefizite im europäischen Entscheidungssystem ebenso wie in den Mitgliedstaaten sind gewachsen. Dazu trägt auch der enorme Anpassungsdruck bei, der auf einigen Mitgliedstaaten lastet. Heute ist die Zunahme der sozialen und politischen Spannungen eine wachsende Herausforderung.

Aus wissenschaftlicher Sicht bleibt die Eurozone ein faszinierender Untersuchungsgegenstand, lässt sich doch an ihrem Beispiel die Funktionsweise und Ausgestaltung eines Währungsraums untersuchen, in dem geldpolitische Zuständigkeit und wirtschafts- sowie haushaltspolitische Souveränität entgegen ökonomischer Logiken und Zusammenhänge nicht auf einer Ebene angesiedelt sind. Ob die Regierungen der Eurozonenmitgliedstaaten nach den Krisenerfahrungen tatsächlich ein ökonomisch wie politisch nachhaltiges Arrangement für die Governance-Strukturen, also die Mechanismen und Verfahren der politischen Steuerung und Abstimmung, in der Eurozone entwickeln, wird sich erst in den kommenden Jahren zeigen.

Dieses Buch erläutert die Entstehung, Ausgestaltung und Funktionsweise der Europäischen Währungsunion. Dabei werden durch fast das gesamte Buch hindurch die Auswirkungen und Lehren der Krise berücksichtigt, die 2007 aus den USA nach Europa überschwappte und seither in verschiedenen Ausprägungsformen die Europäische Währungsunion und Europäische Union (EU) erfasst hat. Das Buch spiegelt den Stand der Entwicklungen und Reformen Ende 2014 wider.

2 Der lange Weg zum Euro

Ringen um Währungsstabilität in den 1970er und 1980er Jahren

Immer wieder – und gerade in Krisenzeiten – wird behauptet, Deutschland habe die D-Mark in den 1990er Jahren aus politischen Gründen und im Gegenzug für die deutsche Wiedervereinigung aufgeben müssen. Sicherlich ist richtig, dass das Ende des Kalten Krieges und die sich abzeichnende Vereinigung der beiden deutschen Staaten die Verwirklichung der Währungsunion beschleunigten. Doch die Gründe für eine Gemeinschaftswährung sind weitreichender als die strategische Einbindung Deutschlands in die EU im Zuge der deutschen Wiedervereinigung. Überlegungen und Initiativen, in Europa nicht nur einen Binnenmarkt zu schaffen, sondern die Voraussetzungen für Wechselkursstabilität bis hin zu einer gemeinsamen Währung zu erlangen, gehen Jahrzehnte zurück.

Bereits während der Verhandlungen der Römischen Verträge wurde im Jahr 1956 die Idee einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) diskutiert. Damals konnte zum einen über einen so weitreichenden Integrationsschritt keine Einigung erzielt werden – das Ende des Zweiten Weltkrieges lag erst elf Jahre zurück und die politische Zusammenarbeit zwischen den europäischen Staaten steckte noch in ihren Anfängen. Zum anderen ließen die Versuche, durch das Bretton-Woods-System internationale Währungsstabilität zu erlangen, europäische Initiativen weniger dringlich erscheinen.

Bausteine einer internationalen Wirtschaftsordnung

Das internationale Währungssystem war im amerikanischen Bretton Woods zum Ende des Zweiten Weltkrieges besiegelt worden, um den Welthandel von Barrieren und Wettbewerbsverzerrungen zu befreien. Es war eine Reaktion auf die Abwertungswettläufe und protektionistischen Politiken, die die globale Wirtschaftsentwicklung zwischen dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg gehemmt und für Spannungen zwischen den Staaten gesorgt hatten. Leitwährung des Bretton-Woods-Systems war der US-Dollar, dessen Wert an den Goldstandard gekoppelt war. Die Einigung auf das neue Weltwährungssystem ging mit der Schaffung des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank einher. Wenig später wurde im Jahr 1947 das Havanna-Abkommen über die Liberalisierung des Welthandels geschlossen, aus dem 1948 das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT) und viel später, im Jahr 1995, die Welthandelsorganisation (WTO) hervorgingen.

Bevor in Europa über die Einführung einer Gemeinschaftswährung ernsthaft nachgedacht werden konnte, mussten die europäischen Staaten in der Nachkriegszeit unmittelbar dringliche Währungsprobleme überwinden. So waren die nationalen Währungen zunächst nicht konvertibel, sie konnten also nicht frei in andere Währungen umgetauscht werden. Dies behinderte den zwischenstaatlichen Handel, der bilaterale Abkommen erforderte. Waren die Kreditlinien erschöpft, kam es zu Engpässen im innereuropäischen Zahlungsverkehr. Die Antwort war 1950 die Schaffung der Europäischen Zahlungsunion (EZU), mit der mehrere Marshallplan-Länder den multilateralen Handels- und Zahlungsverkehr in Westeuropa fördern wollten. Ziel war die Herstellung der freien Konvertibilität aller beteiligten Währungen. Erreicht wurde dieses Ziel durch einen Kreditmechanismus und multilaterales Clearing durch die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, die die Aufgabe bekam, gegenseitige Forderungen, Verbindlichkeiten und Lieferverpflichtungen festzustellen. Entstanden Zahlungsbilanzdefizite, etwa weil ein Staat mehr importierte, als er exportierte, musste der Staat ab einer gewissen Summe seinen Zahlungen in Gold nachkommen (Mayer 2012: 19). Da Goldreserven in der Nachkriegszeit sehr knapp waren, ging hiervon ein starker Konsolidierungsdruck auf die EZU-Mitglieder aus. Hatte ein Staat keine ausreichenden Goldreserven, konnten im Rahmen der EZU Finanzhilfen vergeben werden, sofern sich der Staat verpflichtete, ein Anpassungsprogramm umzusetzen. Die Bundesrepublik Deutschland war der erste Staat, der 1951 aufgrund eines zu hohen Zahlungsbilanzdefizits Finanzhilfen in Anspruch nehmen musste.

Nachdem 14 westeuropäische Staaten dank umfangreicher Goldreserven die Konvertibilität ihrer Währungen erreicht hatten, wurde die EZU am 29. Dezember 1958 aufgelöst. Nachfolger wurde 1959 das bereits vier Jahre zuvor von einigen OECD-Ländern geschlossene Europäische Währungsabkommen. Es legte fest, dass die teilnehmenden europäischen Währungen nicht mehr als ± 0,75 Prozent zum US-Dollar schwanken sollten. Die Schwankungsbreite der europäischen Währungen untereinander betrug somit ± 1,5 Prozent.

Das Bretton-Woods- System brach allerdings Anfang der 1970er Jahre aufgrund zweier Konstruktionsfehler zusammen. Erstens hatte die Geldpolitik der USA massive negative Auswirkungen auf die Länder, die ihre Währung an den Dollar gekoppelt hatten. Als die USA gegen Ende der 1960er Jahre aufgrund hoher öffentlicher Defizite infolge des Vietnamkrieges und einer expansiven Geldpolitik mit hohen Inflationsraten zu kämpfen hatten, beeinflusste dies aufgrund der Wechselkursbindung auch die Preissteigerungsraten in den anderen Staaten, was diese immer weniger akzeptierten. Zweitens wurden die Paritäten im Wechselkurssystem, also das Verhältnis von einer Währung zur anderen, nur sehr zögerlich an neue wirtschaftliche Fundamentaldaten angepasst. Dies schadete der Glaubwürdigkeit des Bretton-Woods-Systems und führte zu destabilisierenden Spekulationen, die schließlich zu seinem Zusammenbruch führten.

Ende der 1960er Jahre intensivierte sich in Reaktion auf die zunehmenden Schwankungen im Weltwährungssystem in der Europäischen Gemeinschaft (EG) erneut die Diskussion, wie die währungspolitische Zusammenarbeit im europäischen Rahmen verbessert werden könnte. Der Franzose Raymond Barre, damals EU-Kommissar für Wirtschafts- und Finanzfragen sowie Vizepräsident der Europäischen Kommission, unterbreitete im Februar 1969 Vorschläge zur Vermeidung zukünftiger Währungskrisen durch eine verstärkte Koordinierung nationaler Wirtschafts- und Haushaltspolitiken auf europäischer Ebene. Ein Jahr später erarbeitete der luxemburgische Premierminister Pierre Werner auf Wunsch der Staats- und Regierungschefs einen Bericht, wie binnen zehn Jahren zwischen den noch immer sechs EG-Staaten eine Wirtschafts- und Währungsunion geschaffen werden könne. Der Bericht machte deutlich, dass eine Wirtschaftsunion ohne die schrittweise Verwirklichung einer Währungsunion nicht realisierbar sei. Bis zu diesem Zeitpunkt hatten die Regierungen einen gemeinsamen Markt und eine Wirtschaftsunion für realisierbar gehalten, sofern sie im Währungsbereich ihre Politik koordinierten.

Der Werner-Plan

Der Werner-Plan sah die Verwirklichung einer europäischen Währungsunion in drei Stufen vor. Ziele der ersten Stufe (Januar 1971 bis Dezember 1973) waren eine Annäherung nationaler Wechselkurse und eine Harmonisierung der nationalen Wirtschafts- und Fiskalpolitiken. In der zweiten Stufe sollten die Wechselkurse fixiert und der Kapitalverkehr liberalisiert werden. Für die dritte Stufe war die Etablierung eines europäischen Zentralbankensystems vorgesehen, kombiniert mit einem wirtschaftspolitischen Entscheidungsgremium und einer kontrollierenden Rolle für das Europäische Parlament.

Bereits in der Expertenkommission entbrannte ein Streit zwischen Vertretern zweier unterschiedlicher Denkschulen, den Ökonomisten und den Monetaristen. Dieser Konflikt sollte später auch die Verhandlungen über die Ausgestaltung der Währungsunion im Vertrag von Maastricht dominieren. Die Ökonomisten (vor allem Vertreter aus Deutschland und den Niederlanden) vertraten die Ansicht, dass wirtschaftliche und fiskalpolitische Konvergenz und Stabilität erfüllt sein müssten, bevor eine gemeinsame Währung eingeführt werden dürfe. Die Monetaristen (vor allem Vertreter aus Frankreich, Belgien, Luxemburg) argumentierten hingegen, dass zunächst die Währungen integriert werden sollten, worauf dann realwirtschaftliche Konvergenz und politische Integration folgen würden, um ein reibungsloses Funktionieren der Währungsunion zu ermöglichen. Der Werner-Plan empfahl als Kompromiss ein paralleles Vorgehen.

Am 22. März 1971 verständigte sich der Europäische Rat auf die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion entlang des Stufenmodells im Werner-Plan. Die Umsetzung scheiterte schließlich jedoch mit dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems, den folgenden Währungsturbulenzen und dem wirtschaftlichen Abschwung in den 1970er Jahren. Der Werner-Plan hatte sich implizit auf die Kursstabilisierung durch das Bretton-Woods-System verlassen, in dem der US-Dollar der währungspolitische Anker für die Zentralbanken war. Sobald das Bretton-Woods-System verschwand, wurde deutlich, dass Konzepte fehlten, wie innerhalb der EG eine Koordinierung der Zentralbankpolitik und eine Stabilisierung der Wechselkurse erlangt werden könnten.

Als Antwort entstand in der Krisenzeit der frühen 1970er Jahre ein Europäischer Wechselkursverbund (die so genannte „Währungsschlange“), der zwischen den beteiligten Währungen nur in engen Grenzen Kursschwankungen zuließ. Am Ende waren an dem „Währungsblock“ indes nur noch die Bundesrepublik Deutschland, die Niederlande, Belgien, L...

Inhaltsverzeichnis

• Deckblatt
• Titelseite
• Impressum
• Inhalt
• 1 Einleitung
• 2 Der lange Weg zum Euro
• 3 Die ökonomische Logik der Währungsunion
• 4 Die Europäische Zentralbank und die europäische Geldpolitik
• 5 Weitere Akteure in der Währungsunion
• 6 Neue Interdependenzen und Koordinierungsfragen
• 7 Haushalts- und wirtschaftspolitische Koordinierung
• 8 Die Währungsunion und die Finanzmärkte
• 9 Finanzmarktaufsicht und Regulierung
• 10 Krisenentwicklungen und Reaktionen
• 11 Weitere Herausforderungen für die Eurozone
• Abkürzungsverzeichnis
• 12 Chronologie: Der Weg zum Euro und die Entwicklung der Eurozone
• 13 Literaturhinweise