Städtebaurecht

Einführung und Handbuch

Gerd Schmidt-Eichstaedt, Bernhard Weyrauch, Reinhold Zemke

• Verlag: Kohlhammer Verlag
• Jahr: 2019
• ISBN:
  9783170336247
• Auflage: 6
• Thema: Jura
• Thema: Verwaltungsrecht

Das bewährte Studienbuch enthält eine allgemein verständliche Darstellung der Regelungen des Baugesetzbuchs und der daraus entstandenen Verordnungen - insbes. der Baunutzungsverordnung, eingerahmt durch eine Einführung in die Rechtsordnung für Nichtjuristen und genaue Hinweise auf die Rechtsprechung. Die Anwender aus der Praxis finden präzise Informationen zu den neuen Vorschriften im Baugesetzbuch, die seit der Vorauflage bis zur jüngsten Novelle hinzugekommen sind.Dr. Gerd Schmidt-Eichstaedt, Professor i.R. für Bau- und Planungsrecht an der TU Berlin, ist Leiter und Geschäftsführer des Planungsbüros Plan und Recht GmbH, Berlin. Dr.-Ing. Bernhard Weyrauch ist Professor an der Brandenburgische Technischen Universität Cottbus-Senftenberg und Geschäftsführer des Planungsbüros Plan und Recht GmbH, Berlin. Dr.-Ing. Reinhold Zemke ist Professor an der Fachhochschule Erfurt, Fakultät Architektur und Stadtplanung und Gesellschafter der Stadt I Ökonomie I Recht - Steinke & Zemke GbR.

b) Auslegung, Ermessen und freie Rechtsschöpfung. Mit dem Kapitel Auslegung sind zwei wichtige Fragen verknüpft – eine eher philosophische und eine eminent praktische.

Die eher philosophische Frage richtet sich darauf, in welchem Umfang man überhaupt noch von Auslegung reden kann, wenn ein zu entscheidender Fall vom Wortlaut des Gesetzes nicht direkt getroffen wird, so dass die Entscheidung aus dem Gesetz nicht abgelesen werden kann, sondern auf andere Weise, nach herkömmlicher Auffassung eben mit Hilfe von Auslegungsregeln, gefunden werden muss. Die sogenannte freie Rechtsschule vertritt dazu den Standpunkt, dass beinahe jede Auslegung nichts anderes sei als die nachträgliche Begründung eines schon vorher vom frei urteilenden Richter gefundenen Ergebnisses. Die freie Rechtsschule legt daher weniger Wert auf dogmatische Auslegungskunststücke als auf die Auswahl der Richter. Die Qualität der Rechtsprechung wird danach weniger von der juristischen Fachausbildung der Richter als von ihrer Persönlichkeit bestimmt.

Die zweite, eher praktische Frage hängt mit diesem Problem eng zusammen. Wenn Gesetze auch nach Auslegung nicht zum eindeutigen Ergebnis führen, wenn ein Fall bei Geltung desselben Gesetzes unterschiedlich entschieden werden könnte, dann ist es sehr wichtig zu wissen, wer dazu befugt ist, unter mehreren möglichen Entscheidungen die eine auszuwählen, die schließlich gelten soll. Bei zivilrechtlichen Streitigkeiten, in deren Verlauf die Parteien schließlich vor den Richter treten, ist diese Frage leicht zu beantworten: Hier entscheidet das Gericht in erster und letzter Instanz über das, was gelten soll.

Schwieriger ist es im Verwaltungsrecht. Denn hier wird das Recht, schon bevor der Streit vor das Gericht kommt, durch einen hoheitlichen Akt konkretisiert, nämlich durch den Verwaltungsakt. Das, was im Zivilrecht erst vor Gericht geschieht, nämlich eine hoheitliche, autorisierte Anwendung des Rechts auf einen Lebenssachverhalt, das geschieht im Verwaltungsrecht schon durch den Verwaltungsakt. Demnach wäre es nur konsequent, wenn man im Verwaltungsrecht die Befugnis, unter mehreren möglichen, mit dem Gesetzeswortlaut vereinbaren Entscheidungen die eine auszuwählen, die subjektiv vom Entscheidungsträger als die beste empfunden wird, der Behörde zugestände. Denn die Behörde darf den Verwaltungsakt nicht erlassen, ohne zuvor zu prüfen, ob er mit dem Gesetz in Einklang steht. Sie muss das Gesetz dabei auslegen und anwenden, ihr sollte also das Recht der Erstinterpretation zugestanden werden. Soweit diese Erstinterpretation vertretbar ist, muss sie auch vor Gericht Bestand haben. Die Gerichte hätten in diesem Fall nur noch die Aufgabe, die Grenzen eines solchen Verwaltungsermessens zu kontrollieren. Kontrollmaßstab wären die im Gesetz enthaltenen, mehr oder weniger unbestimmten Rechtsbegriffe, die von der Verwaltung anlässlich des Verwaltungsakts ausgelegt und angewendet worden sind.

Die herrschende Rechtsprechung kennt jedoch kein so weitgehendes Verwaltungsermessen. Die Gerichte beanspruchen derzeit die uneingeschränkte Kontrolle darüber, ob die Verwaltung alle unbestimmten Rechtsbegriffe genau in dem Sinne „richtig“ angewendet hat, wie es das Gericht nach seiner subjektiven Überzeugung für richtig hält. Wegen dieses von der Verwaltungsgerichtsbarkeit vertretenen „Grundsatzes der Vollkontrolle“ bei unbestimmten Rechtsbegriffen ist es zu einer bedenklichen Machtverlagerung im Gefüge der Gewaltenteilung der Bundesrepublik Deutschland gekommen. Nicht mehr die Gerichte sind (mit den Worten Montesquieus) „en quelque façon nulle“ – in gewisser Weise ohne eigene Machtbefugnisse –, sondern vom juristisch herrschenden Dogma ist mittlerweile die Verwaltung in die Rolle des Vollstreckungsautomaten gedrückt worden; sie soll nurmehr willenloser „Mund des Gesetzes“ sein. Angesichts der Tatsache, dass die meisten, ja fast alle Gesetzesbegriffe mehr oder weniger unbestimmt sind, lohnt es sich für die Bürger immer, eine Klage vor dem Verwaltungsgericht zu erheben, wenn sie mit einer Verwaltungsentscheidung nicht einverstanden sind. Denn das Gericht könnte ja anderer Ansicht sein. Dass eine solche Verschiebung der Masse der Entscheidungskompetenz (nicht der Masse der Entscheidungen!) zu den Gerichten die Funktionsfähigkeit der Verwaltung beeinträchtigen kann, ist evident. Es mehren sich deshalb auch die Stimmen, die der Verwaltung wieder zu ihren eigenen Rechten verhelfen wollen: Verwaltungsentscheidungen müssen auch von den Gerichten respektiert werden, wenn sie nach Maßgabe der zugrundeliegenden Vorschrift vertretbar sind. Die Gegner dieses Prinzips machen geltend, dass eine der großen Qualitäten der Bundesrepublik Deutschland in ihrer uneingeschränkten Rechtsstaatlichkeit liege. Die Aufrechterhaltung dieser Qualität rechtfertige auch einen gewissen Zeitverzug bis zur endgültigen Bestandskraft einer Entscheidung. Gerade für das Bau- und Planungsrecht ist diese Frage von großer, kaum zu unterschätzender Bedeutung. Am Ende des Buchs wird noch einmal auf sie zurückgekommen.

Mit diesen schon sehr grundsätzlichen Bemerkungen ist die Annäherung an das Bau- und Planungsrecht, die das Ziel des ersten Teils dieses Buches ist, erreicht. Es kann also mit dem Hauptteil, dem Bau- und Planungsrecht selbst, begonnen werden.

Literatur

Die Dritte Gewalt

Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Aufl., München 2018;

Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl., München 2017;

Kopp, Ferdinand O., fortgeführt von Schenke, Wolf-Rüdiger, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 23. Aufl., München 2017;

Redeker, Konrad/Oertzen, Hans-Joachim von, VwGO, Kommentar, 16. Aufl., Stuttgart 2014;

Schenke, Wolf-Rüdiger, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl., Heidelberg 2017;

Schoch, Friedrich/Jens Peter Schneider/Wolfgang Bier (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar (Loseblatt).

B.Grundzüge des örtlichen Bau- und Planungsrechts

I.Die Wurzeln des Bau- und Planungsrechts

Das Bau- und Planungsrecht in seiner heutigen Form ist ein relativ junges Rechtsgebiet. Es sei nur daran erinnert, dass mit dem Bundesbaugesetz (BBauG) von 1960 erstmals eine bundeseinheitliche Regelung des städtebaulichen Bodenrechts erfolgt ist. Vor dem BBauG gab es in der Bundesrepublik Deutschland nur die Aufbaugesetze der Länder sowie besondere Kapitel in den Landesbauordnungen (LBO), die vieles von dem enthielten, was heute teils im Baugesetzbuch (BauGB), teils in der Baunutzungsverordnung (BauNVO) geregelt ist. Das Bundesraumordnungsgesetz (ROG) als Rahmengesetz für die überörtliche Planung wurde noch einige Jahre später (1965) erlassen. Auch im Deutschen Reich von 1871 bis 1945 hat es nie ein reichseinheitliches Städtebaurecht gegeben.

Einzelne Entwicklungslinien des Bau- und Planungsrechts reichen jedoch bis weit ins Mittelalter zurück. In relativ grober Unterscheidung können vier Materien unterschieden werden:

1. Das Bauordnungsrecht,

2. das private und öffentliche Nachbarrecht,

3. das örtliche Planungsrecht und

4. das überörtliche Planungsrecht im Sinne des Rechts der Raumordnung und Landesplanung, verbunden mit dem Fachplanungsrecht.

Im Bild 17 sind diese „Wurzeln des Bau- und Planungsrechts“ optisch zusammengestellt.

1.Das Bauordnungsrecht

Das Bauordnungsrecht dient dazu, die Gefahren abzuwehren, die für den Einzelnen oder die Gemeinschaft von einer Bautätigkeit oder von Gebäuden ausgehen können. Früher noch mehr als heute liegt eine der großen, mit Gebäuden verbundenen Gefahren in dem Entstehen von Bränden. Denn wo Gebäude stehen, gibt es Feuerstellen, nämlich Öfen und Herde, die vor der Einführung von Gas- und Elektroherden und von Zentralheizungen allesamt mit offenem Feuer betrieben wurden. Außerdem geht es darum, Vorsorge gegen die anlässlich einer Bautätigkeit auftretenden Gefahren (z. B. durch Herabfallen von Steinen, Einstürzen von Mauern) zu treffen. Schließlich kam es im Mittelalter und in der frühen Neuzeit auch noch darauf an, die Städte durch Wälle und Befestigungsanlagen verteidigungsfähig zu halten. Die Gebäude mussten dazu von den Wällen einen bestimmten Abstand halten. Vor den Wällen durfte nichts errichtet werden, um das Schussfeld freizuhalten; der Platz innerhalb der Mauern war dagegen so knapp bemessen, dass man sich keine Baulücken leisten konnte.

Alle diese Gesichtspunkte (Bekämpfung der Feuergefahr, Regelung des Bauhandwerks, Baupflichten und Bauverbote) finden sich bereits in mittelalterlichen Rechtsbüchern. Der Sachsenspiegel enthält z. B. Vorschriften über Grenzabstände von Schweineställen und „Sicherheitsvorschriften“ über Backöfen. Im Schwabenspiegel ist vorgeschrieben, welchen Abstand die Gebäude von der Straße haben müssen. Mittelalterliche Stadtrechtsbücher ordneten wegen der Feuergefahr für die Errichtung von Schornsteinen die Verwendung feuerfester Baustoffe an, auch für Wände und Dächer durften zuweilen nur bestimmte Materialien verwendet werden. Der öffentlichen Gesundheit diente es, wenn bestimmte Berufe wie z. B. die Gerberei nur an bestimmten Stellen in der Stadt (nämlich nur am Fluss) ausgeübt werden durften.

Bild 17: Die Wurzeln des Bau- und Planungsrechts

Angesichts der Enge der mittelalterlichen Städte ist auch nicht verwunderlich, dass auf Grundstücken innerhalb der Stadtmauern Baupflicht bestand.

Diese Regeln gab es nicht überall in geschriebener Form. Aber auch dort wo sie nicht schriftlich niedergelegt waren, mussten sich die Bürger kraft Gewohnheitsrechts an entsprechende Vorschriften halten.

Heute gehört das Bauordnungsrecht zur Gesetzgebungskompetenz der Länder²⁶, die jeweils eigene Bauordnungen erlassen haben. Für eine gewisse Übereinstimmung sorgt die Musterbauordnung, die von einer Sachverständigenkommission der Arbeitsgemeinschaft der für das Bauwesen zuständigen Minister der Länder (der sog. ARGEBAU) erarbeitet worden ist; die regelmäßig fortgeschriebene Musterbauordnung²⁷ liegt auch den Bauordnungen aller Bundesländer zugrunde. Daher gibt es in der Gliederung und bei den eher technischen Regeln eine weitgehende strukturelle und inhaltliche Übereinstimmung; es gibt aber auch von Land zu Land eigene Akzente, deren Anzahl und Bedeutung eher zu- als abnimmt. Unterschiede betreffen vor allem folgende Punkte:

– Die Freistellung von Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans von der Genehmigung und das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren;

– die Regelung von „Abweichungen“, Ausnahmen und Befreiungen;

– das Abstandsflächenrecht;

– die Stellplatzpflicht und die Möglichkeiten zu deren Ablösung durch Geldleistungen.

2.Das private und das öffentliche Nachbarrecht

Wo Menschen zusammen wohnen, da gibt es nicht nur gutnachbarliche Geselligkeit, sondern auch Streitigkeiten. Vor allem Grundstücksnachbarn sind dafür anfällig: Viele Eigentümer sähen es am liebsten, wenn die Nachbargrundstücke gänzlich unbebaut blieben; wenn sie denn schon bebaut werden müssen, dann möglichst weit entfernt von der eigenen Grenze und in einer Art und Weise, die keinen Einblick auf das eigene Grundstück gestattet. Lärmbelästigungen sollen soweit wie möglich vermieden werden. Der Nachbar soll sein Grundstück nur so bepflanzen und begrünen, dass dadurch keine Beeinträchtigung des eigenen Grundstücks durch herabfallendes Laub oder durch Samenflug von „Unkraut“ entsteht (wobei der Nachbar vielleicht das „Unkraut“ als wertvolles Kernstück eines „Wildkräuter-Biotops“ betrachtet). Je enger die Gebäude aneinanderrücken, desto vielfältiger werden die Möglichkeiten des Streits: Darf der Nachbar Regenwasser von seinem Dach auf das danebenliegende fremde Grundstück leiten? Darf man umgekehrt das Nachbargrundstück ohne besondere Erlaubnis betreten, wenn dies zur Reparatur des eigenen Hauses erforderlich ist?

All dies sind Fragen, die vom privaten Nachbarrecht beantwortet werden müssen. Einschlägige Regeln finden sich demnach auch schon im ersten großen Gesetzbuch deutscher Sprache, im Allgemeinen Landrecht für die Preußischen Staaten, das 1794 in Kraft trat. Dort ist beispielsweise im „Vom Eigenthum“ handelnden Achten Titel in den §§ 141, 142 geregelt, welchen Abstand ein Bauherr vom Gebäude seines Nachbarn einzuhalten hat, wenn dieses schon früher als das Eigene errichtet worden ist. In der Sprache des Preußischen Allgemeinen Landrechts liest sich das so:

§ 141. Uebrigens aber kann jeder in der Regel auf seinem Grunde und Boden so nahe an der Gränze und so hoch bauen, als er es für gut findet. § 142. Sind jedoch die Fenster des Nachbars, vor welchen gebaut werden soll, schon seit zehn Jahren oder länger vorhanden, und die Behältnisse, wo sie sich befinden, haben nur von dieser Seit...

Inhaltsverzeichnis

• Deckblatt
• Impressum
• Vorwort zur 6. Auflage mit einer freundlichen Bitte an die Leser
• Verzeichnis der Schaubilder und Tabellen
• Abkürzungsverzeichnis
• Standardliteratur
• A. Annäherung an das Bau- und Planungsrecht
• B. Grundzüge des örtlichen Bau- und Planungsrechts
• Stichwortverzeichnis