Die Außenpolitik der EU

Gisela Müller-Brandeck-Bocquet, Carolin Rüger

• Verlag: De Gruyter Oldenbourg
• Jahr: 2015
• ISBN:
  9783110398984
• Auflage: 1
• Thema: Politik & Internationale Beziehungen
• Thema: Politik

Die Europäische Union, eine weltweit einzigartige Integrationsgemeinschaft, ist zu einem bedeutenden internationalen Akteur herangewachsen. Ihr außenpolitisches Handlungsspektrum ist vielfältig, reicht über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) weit hinaus und erstreckt sich von der Handelspolitik über Entwicklungszusammenarbeit, Erweiterungspolitik und Klimapolitik bis hin zu Sanktionen und militärischem Krisenmanagement. Dieser Band bietet eine umfassende Einführung in die Grundlagen der EU-Außenpolitik in all ihren Facetten.
Um realitätsnahes Wissen über die Außenpolitik der EU zu generieren, entwickeln die Autorinnen ein neues, mehrdimensional angelegtes Analyse- und Lehrkonzept. Das Mosaik der EU-Außenpolitik mit seinen zahlreichen Bausteinen wird unter verschiedenen Aspekten beleuchtet: Der Band betrachtet die EU-Außenpolitik vor dem Hintergrund ihrer vielschichtigen Genese sowie im Kontext ihrer aktuellen Funktionslogik. Ihre komplexe Akteurs- und Entscheidungsstruktur wird ebenso erläutert wie die Frage nach verbleibenden strukturellen Defiziten.
Die Analyse, die durch zahlreiche Fallbeispiele veranschaulicht wird, vermittelt den Lesern einen innovativen und umfassenden Zugang zu den Grundlagen und der Praxis der EU-Außenpolitik.

1 Grundlegende Begriffe, Konzepte und Leitfragen

Die Europäische Union (EU) ist eine Integrationsgemeinschaft, in deren Rahmen derzeit 28 europäische Staaten gemeinsam Frieden, Sicherheit und Wohlstand erreichen und ihre Zukunftsfähigkeit sichern wollen. Dabei stellten und stellen sich der EU kontinuierlich neue Herausforderungen und Aufgaben. Zweifelsohne zählt heutzutage die Außenpolitik zu den Politikfeldern, die die EU wahrzunehmen und auszufüllen hat. In der Tat ist die Integrationsgemeinschaft seit Jahrzehnten um Auf- und Ausbau ihrer Außenpolitik bemüht, wobei sich diese Anstrengungen seit Ende des Ost-Westkonflikts sehr deutlich intensiviert und verdichtet haben. Gleichwohl ist in der außereuropäischen wie auch der innereuropäischen Öffentlichkeit der Eindruck weit verbreitet, dass die EU nur ein sehr schwaches, ihrem wirtschaftlichen Gewicht mitnichten entsprechendes außenpolitisches Profil aufweist und mithin nur eine nachrangige internationale Rolle auszuüben vermag. Häufig wird gar die Existenz einer EU-Außenpolitik in Abrede gestellt. Einige Stimmen aus der veröffentlichten Meinung mögen dies stellvertretend für eine weitverbreitete Perzeption zum Ausdruck bringen:

There is no common European voice in international affairs, simply a lot of discordant voices, arguing different causes, often at cross-purposes with each other. As a result, there is no firm and coherent European contribution to making the world a safer and better place. (Gulf News, 17.04.2006)

Es gibt keine europäische Außenpolitik. (Deutsche Welle, 15.08.2014)

Europe still has no single foreign policy voice. (Rzeczpospolita, 25.04.2013)6

Europa hat gar keine Außenpolitik. (Peter Scholl-Latour zit. nach RIA Novosti, 04.07.2014)

Of course, Europe has no foreign policy; there are only national policies driven by national interests. (John Borneman7)

The ‘Dwarf’ in International Politics. The EU has failed to form a collective foreign policy position. (The Epoch Times, 12.05.2011)

Die EU hat keine Außenpolitik. (Die Presse, 10.08.2013)

Von manchen Politikwissenschaftlern8 wird der Terminus „Außenpolitik“ für die EU vollständig abgelehnt, da sie Außenpolitik exklusiv auf Staatenebenen verorten; so beispielsweise Simonis: „Zur Charakterisierung der sich an Drittstaaten richtenden Politik der Gemeinschaft wird der Begriff Außenpolitik […] vermieden. Das Konzept der Außenpolitik […] befördert falsche Assoziationen, da es sich in der Regel auf Staaten bezieht.“9

Die Autorinnen des vorliegenden Buches grenzen sich sowohl von der beispielhaft zitierten Wahrnehmung einer Nicht-Existenz von EU-Außenpolitik als auch von einer Monopolisierung des Begriffs „Außenpolitik“ durch und für Staaten explizit ab. In beiden Positionierungen mitsamt den sie tragenden theoretischen Grundeinstellungen und Perspektiven erkennen sie vielmehr ein deutlich reduktionistisches Verständnis von dem Politik- und Forschungsgegenstand, der hier als „Außenpolitik der EU“ bezeichnet wird.

1.1 Die Außenpolitik der EU – was ist das?

Kein Außenpolitik-Monopol der EU

Wie bereits der Titel des vorliegenden Buches „Die Außenpolitik der EU“ belegt, gehen die Autorinnen zum einen vom Vorhandensein einer außenpolitischen Akteursqualität der EU aus und konzentrieren sich zweitens auf die Rekonstruktion, Erklärung und Bewertung des kollektiven Außenhandelns auf der Ebene der Europäischen Union. Demgegenüber weisen die Begriffe „Außenpolitik Europas“ oder „europäische Außenpolitik“ begriffliche Unschärfen (Europa ist nicht nur die EU) und mangelnde Trennschärfe zu den entsprechenden Politiken der Mitgliedstaaten auf.10 Denn selbstredend verfolgen die einzelnen EU-Mitgliedstaaten auf ihrer Ebene weiterhin (nationale) Außenpolitik. So ist mit größtem Nachdruck darauf hinzuweisen, dass die EU zwar Außenpolitik betreibt, dass sie aber keinesfalls ein „monopoly on foreign policy-making in Europe“ hat.11 Die Außenpolitiken der einzelnen Mitgliedstaaten entfalten unter dem Stichwort der „vertikalen Kohärenz“12 äußerst bedeutsame Einflüsse auf die EU-Außenpolitik, die nicht hoch genug veranschlagt werden können. Die oben bereits zitierte, weitverbreitete Ansicht, dass die EU eigentlich gar keine Außenpolitik betreibe, leitet sich aus der Beobachtung ab, dass die außenpolitischen Interessen der Mitgliedstaaten, vor allem die der größeren, sich nur selten zu gemeinsamen Positionen bündeln und in gemeinsame Außenpolitik übersetzen lassen. Die Mitgliedstaaten – so geht diese Argumentation weiter – wachen äußerst streng über ihre außenpolitischen Zuständigkeiten und erlauben der Gemeinschaftsebene nur in wenigen Fällen von zumeist nachrangiger Bedeutung, stellvertretend und in ihrem Namen außenpolitisch tätig zu werden.13 In diesem Buch stehen die hochwichtigen einzelstaatlichen Außenpolitiken und ihr Einfluss auf die Außenpolitik der EU jedoch nicht im Fokus, sie werden lediglich kursorisch eingearbeitet. Analysegegenstand des vorliegenden Buches ist somit vielmehr die im institutionellen Rahmen der EU betriebene Außenpolitik. Damit lautet die Frage weiterhin: Was ist die Außenpolitik der EU? Zuvor ist jedoch zu klären, ob die EU überhaupt Außenpolitik „machen kann“?

Besitzt die EU Akteursqualität?

Grundlegend ist darauf hinzuweisen, dass die Antwort auf die Frage, ob der EU eine Akteursqualität zugeschrieben wird, und wenn ja, welche, von der (integrations-)theoretischen Verortung der beobachtenden und analysierenden Wissenschaftler abhängt. Denn die Wahl eines bestimmten Theorieansatzes mit dazugehörigem Weltbild bei gleichzeitigem Ausschluss oder Vernachlässigung eines oder mehrerer anderer folgt nicht ausschließlich objektiven, zwingenden Gründen; vielmehr ist die theoretische Selbstverortung eines Sozialwissenschaftlers in hohem Maße auf seine individuelle persönliche und wissenschaftliche Sozialisation zurückzuführen.14 Auch darf nicht vergessen werden, dass „mit jeder theoretischen Perspektive bestimmte Facetten sozialer Wirklichkeit hervorgehoben und andere vernachlässigt werden“.15 Dies trifft in exemplarischer Weise auf die EU-Forschung im Allgemeinen und die EU-Außenpolitikforschung im Besonderen zu.

So wirkt die theoretische Perspektive wie ein Filter in Bezug auf den Forschungsgegenstand, hier die EU-Außenpolitik. Beispielsweise wird ein Neo-Realist, der von den Nationalstaaten als den zentralen Akteuren der Weltpolitik ausgeht, für die EU als neu- und andersartige, den einzelnen Nationalstaat überhöhende politische Entität sui generis prinzipiell nur wenig Verständnis aufbringen und ihr kaum außenpolitische Akteursqualität zugestehen. Diesbezüglich ebenfalls äußerst skeptisch wird die Einschätzung eines Vertreters des Intergouvernementalismus, der als integrationstheoretisches Pendant zum Neo-Realismus bezeichnet werden kann, ausfallen. Demgegenüber steht beispielsweise der institutionalistische Ansatz, der die EU als neuartigen Staatenverbund mit einem spezifischen politischen System und eigenen Entscheidungsregeln begreift, schon wesentlich aufgeschlossener gegenüber. Wichtig ist vor diesem Hintergrund also die theoretische Selbstverortung bei der Analyse der EU-Außenpolitik.

Theoretische Verortung dieses Buches

In Anlehnung an eine gut eingeführte Kategorisierung aus dem Bereich der Theorien der Internationalen Beziehungen und übertragen auf die Integrationstheorien sehen sich die Autorinnen den optimistischen Ansätzen verpflichtet.16 Dies bedeutet, dass sie die Akteursqualität einer über- und transnationalen politischen Entität, wie die EU sie darstellt, anerkennen und dass sie die Faktizität und Zukunftsfähigkeit einer den einzelnen Nationalstaat überhöhenden (europäischen) Integrationsgemeinschaft für die Gestaltung einer effizienten und besseren, d. h. friedlicheren und gerechteren Weltordnung anerkennen. Die Abgrenzung von den pessimistischen Ansätzen der Internationalen Beziehungen wie etwa vom Neo-Realismus impliziert nicht, dass die klassischen Kategorien wie das „nationale Interesse“ der Mitgliedstaaten außen vor gelassen werden. Diese sind vielmehr inhärenter Bestandteil des Systems der EU-Außenpolitik und werden auch von den optimistischen Ansätzen erfasst. Mit Blick auf die theoretische Verortung des Buches ist weiterhin festzuhalten, dass die EU als Governance-System betrachtet und analysiert wird. In den Internationalen Beziehungen wurde der Governance-Begriff maßgeblich von Rosenaus und Czempiels Werk „Governance without Government“17 geprägt. Mit der Übernahme des Governance-Ansatzes in die Europaforschung und die Integrationstheorien veränderte sich die Perspektive auf den Forschungsgegenstand EU. Vor dem „Governance-Turn“18 diente nationalstaatliche Politik oft als alleiniger Bezugsrahmen und Analysemaßstab in der Integrationsforschung. In der Governance-Perspektive wird Politik auf EU-Ebene „nicht mehr einfach als defizitär, sondern in erster Linie als anders im Vergleich zu der auf nationalem Niveau gewertet“ 19. Diese Andersartigkeit der EU-Außenpolitik in all ihren Besonderheiten und Spezifika zu erfassen, ist das vorrangige Ziel des vorliegenden Buches.

Zweifelsohne kann nur eine als Akteur anerkannte politische Entität glaubhaft und wirksam Außenpolitik „machen“. Die Erforderlichkeit eines klar identifizierbaren Akteurs ist in jeder politikwissenschaftlichen Definition von Außenpolitik enthalten:

Mit Außenpolitik ist […] jene Sphäre des Politischen gemeint, in der in erster Linie legitimierte Repräsentanten von Staaten bestimmte Ziele gegenüber ihrem internationalen Umfeld verfolgen. […]

Unter Außenpolitik werden jene Handlungen staatlicher Akteure gefasst, die auf die Ermöglichung und Herstellung von kollektiv bindenden Entscheidungen in den internationalen Beziehungen abzielen.20

Die EU besitzt außenpolitische Akteursqualität

Neben der individuellen/einzelstaatlichen außenpolitischen Akteursqualität kennt die Politikwissenschaft aber auch eine kollektive Akteursqualität.

Außenpolitik wird gemacht von individuellen oder kollektiven Akteuren.21

Kollektive außenpolitische Akteure lassen sich folgendermaßen definieren und erfassen:

„Einen kollektiven Akteur kennzeichnet […]:

–eine gemeinsam geteilte Orientierung an allgemeinen Werten und Prinzipien;

–die Fähigkeit, politische Prioritäten setzen zu können und eine konsistente Politik zu formulieren;

–die Fähigkeit, effektiv und kohärent mit anderen Akteuren im internationalen System zu agieren;

–die Verfügbarkeit von politischen Instrumenten und die Kapazität, diese auch zu nutzen;

–die Legitimation, außenpolitische Entscheidungen zu treffen und politische Prioritäten zu setzen;

–die Anerkennung des eigenen Akteurscharakters durch andere Akteure.“22

These ist, dass die EU eine kollektive Akteursqualität besitzt. Dies impliziert, dass sie über all diese Anforderungen verfügt. Damit bleibt jedoch offen, in welchem Ausmaß und mit welchem Ergebnis die EU all diesen Definitionskriterien gerecht wird. Diese und weitere übergeordnete Problemstellungen fließen in folgende Leitfragen ein:

Leitfragen des Buches

–Wie hat sich die Akteursqualität der EWG/EG/EU vor dem Hintergrund der weltpolitischen Geschehnisse seit den Anfangsjahren der europäischen Integration entwickelt?

–In welchen Bereichen ist der Akteur EU heute außenpolitisch tätig und welche Zielsetzung, welche Interessen verfolgt die Union dabei?

–Welche institutionellen und verfahrensmäßigen Faktoren prägen die kollektive außenpolitische Akteursqualität der EU und definieren ihre Politikgestaltung; anders ausgedrückt: Welcher Funktionslogik folgt die EU-Außenpolitik?

– Über welche außenpolitischen Handlungsinstrumente verfügt der Akteur EU? Wie setzt er diese ein? Steht der EU das gesamte machtpolitische Handlungsspektrum, das von hard über soft bis zur smart power reicht, zur Verfügung?23

–Folgt die EU in ihrer Außenpolitik einem identitätsstiftenden Leitbild?

–In welchem Ausmaß ist die EU heute dazu in der Lage, ihr wirtschaftliches, demografisches und historisches Gewicht in außenpolitischen und internationalen Einfluss sowie Gestaltungs- und Steuerungserfolge umzusetzen?

Diesen Leitfragen wird vorliegendes Buch folgen. Auch wenn sie sich nicht alle umfassend und abschließend, sondern teilweise nur tentativ beantworten lassen, so werden sie doch kontinuierli...

Inhaltsverzeichnis

• Cover
• Title
• Copyright Page
• Vorwort
• Contents
• Abkürzungsverzeichnis
• 1 Grundlegende Begriffe, Konzepte und Leitfragen
• 2 Entwicklungsphasen der EU-Außenpolitik bis Lissabon
• 3 Akteure, Strukturen, Prozesse: Vertragliche Grundlagen der EU-Außenpolitik
• 4 EU-Außenpolitik konkret
• 5 Standortbestimmung und Perspektiven der EU-Außenpolitik
• Literatur- und Quellenverzeichnis
• Fußnoten