Handelskriege, Brexit, die Corona-Krise - diese und ähnliche Themen des Wirtschaftsgeschehens prägen den Alltag auf vielfältige Art und Weise. Dementsprechend sind sie zuverlässiger Bestandteil der regulären Berichterstattung. Ihre mediale Aufbereitung bleibt allerdings häufig oberflächlich, und es gelingt nur bedingt, ein tieferes Verständnis der Materie zu vermitteln. Gleichzeitig sind derlei Kenntnisse wichtiger denn je, um kompetent entscheiden zu können - im privaten, beruflichen oder auch politischen Kontext. Die Beiträge dieses Sammelbands, die auf einer Ringvorlesung an der FH Münster basieren, bereiten ausgewählte Entwicklungen des nationalen und internationalen Wirtschaftsgeschehens für ein breites Publikum auf. Dazu greifen die Autoren aus Wissenschaft und Praxis auf ausgewählte volkswirtschaftliche Zusammenhänge zurück. Anschaulich und nicht-technisch geschrieben, soll so zum Verständnis dieser Themen beigetragen und die skizzierte Lücke geschlossen werden.
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3 Strafzölle, Handelskriege und die (ungeahnten) Folgen für die Welt
Prof. Dr. Manuel Rupprecht
Anfang Januar 2017 wurde Donald J. Trump Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika. Seitdem folgt sein Handeln einer zentralen Maxime: America First – Amerika zuerst. Schon im Wahlkampf versprach Trump, den von der Globalisierung gebeutelten Regionen zu neuem Glanz zu verhelfen und all jene zu unterstützen, die aus seiner Sicht von den bisherigen Politikvertretern vergessen wurden. Gesagt, getan. Nach einigen Anlaufschwierigkeiten begann Trump Anfang 2018 damit, importierte Produkte mit (zusätzlichen) Zöllen zu belegen, um sie so für die heimischen Verbraucher unattraktiv zu machen. Ein Land steht dabei besonders im Fokus: China. Aus dem anfänglichen Scharmützel wurde schnell ein handfester Handelsstreit – mit weitreichenden Folgen für die Wirtschaft in den USA, China und der ganzen Welt. Der Beitrag erläutert zunächst, was seit der Amtsübernahme Trumps in Sachen Handel eigentlich genau geschah. Dabei wird deutlich, dass Trump nicht der erste Präsident der USA mit einem Interesse an handelsbeschränkenden Maßnahmen ist. Vor diesem Hintergrund werden sodann die Motive für diese Politik diskutiert. Während einige aus wirtschaftlicher Sicht äußerst fragwürdig erscheinen (so beispielsweise die Annahme, dass Importe schlecht für ein Land sind), sind andere durchaus berechtigt und werden von anderen Ländern sogar geteilt. Warum wird die Politik Trumps dann so heftig kritisiert? Das hat neben zunehmenden Bedenken am Stil seiner Politik vor allem damit zu tun, dass Trump gegen die etablierten Regeln der Weltwirtschaft verstößt. Welche Regeln das sind und wie genau dagegen verstoßen wird, wird im Beitrag ebenso erläutert wie die Frage, warum andere Länder, darunter die EU, bei diesem »Spiel« wechselseitiger Zollerhöhungen überhaupt mitmachen. Anders als vielfach vermutet gibt es dafür nämlich durchaus handfeste ökonomische Gründe. Ein Ende des Handelskonflikts ist daher so schnell nicht zu erwarten, allen zwischenzeitlich erfolgten Vereinbarungen (»Deals«) zum Trotz. Im Gegenteil: Die Corona-Pandemie droht die Tendenz zu einer stärkeren handelspolitischen Abschottung der Länder eher noch zu verstärken. Dies wiederum kann Folgen haben, die weit über das wirtschaftliche Miteinander hinausgehen und auch Deutschland vor große Herausforderungen stellen könnten.
3.1 Einleitung
»From this day forward, it’s going to be only America First, America First.« (Trump, 2017). Mit diesen Worten übernahm Donald Trump am 20. Januar 2017 die 45. Präsidentschaft der Vereinigen Staaten von Amerika. Sie waren Kampfansage und Programm zugleich. Kampfansage, weil darin die Skepsis gegenüber internationalen Organisationen und Vereinbarungen sowie gegenüber anderen (großen) Staaten zum Ausdruck kam, deren Einfluss auf oder gar »Einmischung« in die Politik der USA es fortan zu bekämpfen galt. Und Programm, weil dieser Slogan nunmehr als Richtschnur aller politischen Maßnahmen dienen sollte – genau so, wie Donald Trump es bereits im Wahlkampf angekündigt hatte.
Und so kam es denn auch. War das Jahr 2017 diesbezüglich noch verhältnismäßig ruhig und vor allem von innenpolitischen Maßnahmen wie der großen Steuerreform geprägt, dominierten seit dem Jahreswechsel 2017/18 zunehmend internationale Themen die politische Agenda. Bestehende Abkommen und Verträge wurden hinterfragt, manche direkt gekündigt. Handelsschranken wurden eingeführt, Kapitalzuflüsse beschränkt und die Zuwanderung erschwert. Hinzu kam eine Veränderung in der Kommunikation. Setzten Regierungen bis dahin primär auf Pressekonferenzen oder Reden, hielt mit Trump die verstärkte Nutzung von Kurznachrichtendiensten wie Twitter Einzug in die politische Kommunikation (vgl. Heck, 2018, S. 285 ff.). An die Stelle wohl platzierter und vorbereiteter Ankündigungen traten knappe Textbotschaften, teils in beeindruckendem Tempo. Bisweilen standen diese im Widerspruch zu anderen Verlautbarungen, etwa gemeinsamer Kommuniqués mit anderen Staatslenkern, manchmal sogar zu eigenen früheren Ankündigungen. Beides führte nicht nur in der Presseabteilung des Weißen Hauses zu erheblichen Turbulenzen (vgl. Cook, 2019).
Direkte Folge dieser Entwicklungen war eine weltweit zunehmende Unsicherheit in politischer und wirtschaftlicher Hinsicht. Abbildung 13 zeigt einen Index, der auf Basis von Medienberichten diese Unsicherheit auf globaler Ebene zu messen versucht. Auch wenn solche Messungen immer mit Vorsicht zu genießen sind, zeigt sich doch, dass die Unsicherheit seit 2018 erheblich zugenommen hat. Tatsächlich fiel sie 2019 so hoch aus wie nie zuvor seit Beginn der Messung. Maßgeblicher Treiber war die handelsbedingte Unsicherheit, die mit der Wahl Trumps überhaupt erst aufkam und seitdem erheblich gestiegen ist (vgl. Bobasu et al. 2020, S. 28).
Was auf globaler Ebene galt, hatte auch Auswirkungen auf Deutschland. Trumps Politikstil hat zu einer sehr hohen Unsicherheit in der deutschen Wirtschaft geführt, allen voran in der Exportindustrie (vgl. Müller 2020, S. 27). Eine Umfrage unter Privathaushalten im Herbst 2019 ergab zudem, dass sich die Deutschen vor allem vor einer »gefährlicheren Welt durch die Politik Trumps« fürchten; nur die Sorge um die Überforderung des Staates durch Flüchtlinge war geringfügig größer (vgl. R+V Versicherung 2019).
All dies hat spürbare Auswirkungen auf die Wirtschaft, auch und gerade auf die hiesige, denn: Deutschland ist wie kaum ein anderes Land mit der Weltwirtschaft verwoben. Ein Gutteil der hier produzierten Güter wird exportiert, viele der dafür
Abb. 13: Politische und wirtschaftliche Unsicherheit in der Welt (allgemeine Unsicherheit: gestrichelte Linie, linke Skala auf 100 normiert; handelsbedingte Unsicherheit, rechte Skala. Stand: 30.09.2019. Quelle: Ahir, Bloom und Furceri 2019)
nötigen Vorleistungen werden importiert. Mehr als zehn Millionen Arbeitsplätze hängen direkt oder indirekt am Handel (vgl. BDI 2017). Einschränkungen beim Warenhandel stellen daher eine ernste Bedrohung für das hiesige Wirtschaftsgeschehen dar. Studien zeigen, dass allein die Sorge vor solchen Einschränkungen Folgen für die Wirtschaft hat, selbst dann, wenn diese noch gar nicht eingeführt sind (vgl. Crowley, Meng und Song 2018, S. 100 ff.). Unternehmen halten sich mit Investitionen zurück, Haushalte konsumieren weniger und sparen mehr (vor allem, wenn sie im Exportsektor arbeiten), das Wirtschaftswachstum sinkt. So ging die Wachstumsrate des deutschen Bruttoinlandsprodukts, also der hiesigen Produktion von Waren und Dienstleistungen, von 2018 auf 2019 von 1,5 % auf nur noch 0,6 % zurück – nicht nur, aber auch wegen dieser Unsicherheit (vgl. Statistisches Bundesamt 2020).
Allein die kurzfristigen Folgen dieser Politik sind für die Wirtschaft also bereits nennenswert. Ungleich größerer Schaden droht indes, wenn diese Politik weiter fortgeführt wird, womöglich sogar Nachahmer findet. Dies zu verstehen, setzt jedoch eine breitere Kenntnis der bisherigen Entwicklungen und ein besseres Verständnis der jeweiligen Zusammenhänge voraus. Genau dazu möchte dieser Aufsatz beitragen. Dafür wird im Folgenden zunächst erörtert, was seit dem Amtsantritt Donald Trumps im Bereich der Handelspolitik eigentlich genau passiert ist. Der Fokus wird dabei auf den Beziehungen zu China liegen, das bislang mit Abstand am stärksten von den ergriffenen Maßnahmen betroffen war. Im Anschluss daran werden die Ursachen und Motive für diese Politik diskutiert. Welche Ziele verfolgt die Trump-Administration, und warum? Danach wird der Frage nachgegangen, warum diese Politik so extensiv diskutiert wird, in der Öffentlichkeit wie in der Volkswirtschaftslehre. Auf dieser Grundlage werden schließlich die möglichen langfristigen (und teils ungeahnten) Folgen dieser Politik erörtert.
Ein letzter Hinweis vorab: Die Corona-Pandemie, die im Jahr 2020 die Welt erschütterte, hat den Handelskonflikt – wie so viele andere Themen auch – vorübergehend in den Hintergrund gedrängt. Das ändert freilich nichts an den nachfolgend dargestellten Motiven, Zusammenhängen und Auswirkungen. Eher trifft das Gegenteil zu: Aus heutiger Sicht (Mai 2020) scheint die Pandemie die kritische Haltung der Trump-Administration gegenüber China noch zu verstärken, so dass in Handelsfragen künftig eher mehr als weniger Ungemach droht. Für die Entstehung und den bisherigen Verlauf des Handelskonflikts spielte die Pandemie jedoch keine Rolle. Daher wird sie im Weiteren nicht betrachtet. Eine ausführliche Diskussion bietet hierzu der Beitrag von Thieß Petersen in diesem Buch (
Kap. 5).
3.2 Handelspolitik unter Donald Trump – Was bisher geschah
Die Trump-Administration hat es geschafft, die Handelspolitik aus den Hinterzimmern der Politik und der volkswirtschaftlichen Forschung in die Hauptnachrichten zu katapultieren. Schon im Wahlkampf des Jahres 2016 wurde rege über das Programm und die perspektivische Politik eines US-Präsidenten Trumps berichtet, auch hierzulande. Seit seinem Amtsantritt hat sich die Berichterstattung nochmals intensiviert. Dabei wird regelmäßig auf einprägsame Begriffe wie »Strafzölle«, »Zollkeule« oder »ökonomische Kampfmaßnahmen« zurückgegriffen. Mit Blick auf China wird häufig sogar von einem »Handelskrieg« gesprochen. Diese Ausdrücke sind zwar griffig, schließen aber teilweise bereits eine Wertung mit ein (Zölle sollen für ein Vergehen »bestrafen« etc.) oder suggerieren gar, dass der Konflikt eine militärische Auseinandersetzung einschließt, was bislang nicht der Fall ist. Nachfolgend wird daher stets von einem Handelskonflikt oder einem Handelsstreit gesprochen.
Was ist in diesem Handelsstreit bislang passiert? Abbildung 14 zeigt die Entwicklung der durchschnittlichen Zollsätze der USA und China für gegenseitige Warenimporte seit Beginn der Eskalation. Anfang 2018 lagen die Zollsätze noch auf relativ niedrigem Niveau. Im Februar 2018 führte die Trump-Administration dann erstmals zusätzliche Zölle für Solarzellen und Waschmaschinen ein (vgl. Sachverständigenrat 2018, S. 12 ff.). Kurze Zeit später folgten Zollerhöhungen für Stahl und Aluminium. Obwohl erst wenige Produkte betroffen waren, war die mediale Aufmerksamkeit für diese Entwicklungen schon zu diesem Zeitpunkt enorm. Dies hing wesentlich mit den Motiven der Einführung zusammen, worauf weiter unten eingegangen wird. China reagierte darauf mit ersten Vergeltungszöllen, reduzierte aber auch die Zollsätze für bestimmte Waren, etwa für pharmazeutische Produkte.
Im Sommer 2018 intensivierte sich dann der Handelsstreit. Die Zollerhöhungen fielen immer kräftiger aus, und die Zahl der davon betroffenen Produkte wurde immer größer. Während 2017 lediglich rund 8 % aller aus China importierten Produkte mit einem Zoll belegt wurden, waren Ende 2019 bereits rund zwei Drittel aller gehandelten Waren von zusätzlichen Zöllen betroffen (vgl. Deutsche Bundesbank 2020, S. 54). Die mittleren Zollsätze lagen in beiden Ländern inzwischen bei über 20 % und damit so hoch wie seit 2001 nicht mehr – dem Jahr, in dem Chinas Verflechtung mit der Weltwirtschaft durch dessen Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) Fahrt aufnahm.
Abb. 14: Durchschnittliche Zollsätze der USA und China auf gegenseitige Warenimporte (Angaben in %. Quelle: Bown 2020a)
Ende des Jahres 2019 schien sich die Situation etwas zu entspannen. Präsident Trump verkündete (auf Twitter) jovial, dass es eine Teileinigung mit China gebe (vgl. Münchrath und Hua 2019). Eine weitere Eskalation des Handelsstreits schien damit vorerst abgewendet. Tatsächlich kam es Mitte Januar 2020 zur Unterzeichnung des »US-China Economic and Trade Agreement«, das wiederum rund einen Monat später in Kraft trat. Diese Vereinbarung soll Teil eines größeren, noch zu verhandelnden Abkommens sein und wird deswegen häufig auch als »Phase-1-Deal« bezeichnet. Es verpflichtet im Wesentlichen China dazu, in den Jahren 2020 und 2021 deutlich mehr Produkte aus den USA zu importieren als zuvor (ca. 200 Mrd. US-Dollar). Wie genau dies gelingen soll, blieb allerdings offen. Spürbare Zollsenkungen sind dafür jedenfalls nicht vorgesehen. Fest steht aber: Wird das Ziel verfehlt, drohen neuerliche Zollerhöhungen. Die kann es im Übrigen auch schon zwischenzeitlich geben, etwa wenn die Verhandlungen über das »Phase II«-Abkommen ins Stocken geraten; tatsächlich hat Trump China im Rahmen der Corona-Pandemie bereits mit weiteren Zollerhöhungen gedroht. Die handelsbedingte Unsicherheit dürfte daher hoch bleiben.
Dabei wird allerdings häufig übersehen, dass es nicht Präsident Trump war, der gegenüber China und anderen Ländern eine handelspolitische Kehrtwende ...
