Innovation im Staat

Vier E-Government-Fallstudien

Andreas Kirstein

• Verlag: tredition
• Jahr: 2018
• ISBN:
  9783746926032
• Thema: Technology & Engineering
• Thema: Engineering General

Von 2003 bis 2013 wurden von den Regierungschefs aus Bund und Ländern mehrere E-Government-Vorhaben initiiert, die alle föderalen Ebenen um-fassten. Zieladressat war ein Großteil der bundesdeutschen Bevölkerung. Der finanzielle Aufwand für die Projekte betrug jeweils mehrere Millionen Euro, doch nur wenige der Vorhaben waren erfolgreich. Die Ursachen für das Ergebnis sind bisher nur wenig erforscht.In dieser Arbeit wird der Innovationsverlauf von vier der Vorhaben nachgezeichnet und analysiert. Die Fallrekonstruktionen basieren auf rund 4.000 ausgewerteten Dokumenten, Interviews und Sekundärliteratur zu den Fällen. Zwei der untersuchten Vorhaben waren erfolgreich, zwei sind gescheitert. Ziel ist die Erforschung von Gründen und Mechanismen, die Verlauf und Ergebnis erklären helfen. Nach einer Einordnung der Vorhaben in das Innovationsmanagement im Staat wird zur Erforschung der bisher unbekannten Zusammenhänge zunächst die Grounded-Theory-Methodologie genutzt. Aus der Exploration entstehende Folgefragen werden mit den Policy-Konzepten des Akteurszentrierten-Institutionalismus (Scharpf 2006) und des Advocacy-Coalition-Frameworks (Sabatier 1993) angegangen. Abschließend werden die Befunde zusammengefasst und Empfehlungen für die Innovation im Staat gegeben.

FALLBESCHREIBUNG 1+2: KFZ-WESEN I+II

„Die Online-Kfz-Zulassung“

2 Kfz-Wesen I+II (Fall 1+2)

2.1 Überblick Fall Kfz-Wesen

Zuerst werden das Modernisierungsziel und maßgebliche Akteure im Reformprozess vorgestellt. Dem schließt sich die Falldarstellung in vier Innovationsphasen über den Zeitraum von 2001 bis 2014 an. Das Vorhaben ist bisher nicht abgeschlossen und die Phase Ideenrealisierung noch im Gange.

Kfz-Wesen I: Das Projektziel für Baden-Württemberg als Federführer lautete im Jahr 2003:

„Mit Hilfe von einheitlichen elektronischen Standards für den Datenaustausch und der Modernisierung der Kfz-Zulassung wird die Grundlage für eine internetbasierte Abwicklung der Zulassung geschaffen.“ (Bundesministerium des Innern 2004a:11; Broschüre Deutschland-Online).

Der Auftrag blieb bis zuletzt inhaltlich weitgehend unbestimmt. Im Vordergrund der Diskussion innerhalb der Projektgruppe standen Überlegungen zur Standardisierung der Datenkommunikation, so genannte eBürgerdienste (Internetdienste) und Kommunikationsverbesserungen der Zulassungsbehörden untereinander und mit dem Kraftfahrt-Bundesamt.

Kfz-Wesen II: Die Aufgabe für Hamburg als Federführer im Jahr 2006 war:

Kfz-Wesen (Federführung Hamburg): Ziel des Vorhabens ist es, die Registrierungsprozesse von Fahrzeugen unter konsequenter Nutzung der Möglichkeiten von E-Government und dem Potenzial des Kfz-Onlineregisters beim Kraftfahrtbundesamt (KBA) neu auszurichten. Für Individualkunden und Gewerbe soll damit die Option eröffnet werden, die Fahrzeugregistrierungsprozesse (An-, Ab- und Ummeldung) möglichst durchgängig online ausführen zu können. Neben dem positiv wahrnehmbaren Nutzen für den Bürger soll parallel dazu die interne Verwaltungseffizienz und Kostenstruktur maßgeblich verbessert werden. Dazu dient eine sinnvolle und intelligente Veränderung der Geschäftsprozesse (Zulassungsbehörden/ KBA) und der Auftragsbeziehungen (z.B. zu Versicherungen) sowie der gesetzlichen Rahmenbedingungen. Stufenweise soll über eine Analyse der Prozesse, Änderungen und Pilotprojekte bis Ende 2009 die möglichst durchgängige und damit medienbruchfreie Nutzung der Online-Prozesse für die Fahrzeugregistrierung erreicht werden (ITPlanungsrat 2013o:3; Aktionsplan Deutschland-Online aus dem Jahr 2006).

Der Reformansatz bezog sich auf rund 25 Millionen Verwaltungsvorgänge pro Jahr und sollte dem Bürger eine Alternative zum Behördengang bieten.

Maßgebliche Akteure

Die Modernisierung des Kfz-Wesen erforderte ab dem Jahr 2007 die Beteiligung von rund 260 Einzelakteuren aus über einhundert Organisationen. Zuvor, von 2003 – 2006, verliefen die Diskussionen überwiegend innerhalb der Projektgruppe. Projektbeteiligte kamen nun aus fünf Bundesministerien und vier den Bundesministerien nachgelagerten Einheiten. Die Länder waren mit ihren Fach- und E-Government-Ebenen beteiligt. Der Deutsche Städtetag und der Deutsche Landkreistag vertraten die Interessen der Zulassungsbehörden. Hinzu kamen Vertreter der Polizei, der Inneren Sicherheit und dem Datenschutz für Spezialfragen. Aus dem Unternehmensbereich nahmen fünf Arten von Vertreter teil. 1. Unternehmen, die am Zulassungsprozess als Datenlieferant beteiligt waren (Kfz-Versicherungen, Überwachungsorganisationen, Verwertungsbetriebe). 2. Unternehmen, die die Kfz-Zulassung als Geschäftsmodell betrieben (Zulassungsdienste). 3. Zulieferbetriebe, die das Material für den Zulassungsprozess produzieren (Hersteller von Kfz-Schildern, Stempelplaketten, Fahrzeugdokumenten, Siegeln). 4. IT-Unternehmen, die den IT-Prozess gestalten (Softwarehersteller, Rechenzentren). 5. Akteure, die die Kfz-Zulassung im Rahmen einer Beleihung übernehmen wollten (Deutsche Post AG, Accenture, Kfz-Versicherungen). Die politisch orientierte Interaktion fand zwischen dem jeweiligen Federführer, dem Bundesministerium für Verkehr und dem Bundesministerium des Innern statt. Die Abbildung 41 illustriert Akteure und deren Interessen.

Abbildung 41 – Maßgebliche Akteure im Innovationszeitraum im Fall Kfz-Wesen

Quelle: eigene Darstellung

Überblick Kfz-Zulassung

Die staatliche Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr erfolgt in Deutschland seit über einhundert Jahren. Primär geht es um die Zurechnung von Verantwortung für die Gefahren beim Führen eines Fahrzeugs. Dazu werden die Daten des Halters mit denen des Fahrzeugs nachvollziehbar verbunden. Diese Registrierung fand früher in den Polizeidienststellen statt und später in den kreiseigenen Zulassungsbehörden. Bis 1980 wurden die Daten überwiegend auf Karteikarten erfasst. Gesellschaftliches Ziel der Fahrzeugzulassung ist die Verkehrssicherheit und der Unfallopferschutz. Für die Zulassung eines Fahrzeugs sind deshalb verschiedene Nachweise zu führen und durch die Zulassungsbehörde zu prüfen (vgl. Richter, E. 2010): Dazu gehören eine gültige Hauptuntersuchung für die technische Sicherheit, der Nachweis einer bestehenden Kfz-Versicherung für den Unfallopferschutz und eine Kennzeichnung des Fahrzeugs für die optische Verantwortungszuordnung. Später wurden weitere Anforderungen mit aufgenommen: Dazu gehören die sofortige Bezahlung der Kfz-Steuer, Gebührenrückstandsprüfungen und der Nachweis über das Fahrzeug verfügen zu dürfen. Diese Nachweise sind persönlich oder durch einen Beauftragten vor Ort in der Zulassungsbehörde zu erbringen. Im Jahr 2001 konnte keiner dieser Nachweise elektronisch geführt werden. Ab dem Jahr 2008 war zunächst die Versicherungsbestätigung elektronisch in das Verfahren eingebunden. Die rund 24 Millionen Kfz-Zulassungsverfahren pro Jahr setzen sich zusammen aus der Kfz-Anmeldung (4 Millionen), der Kfz-Ummeldung (Halterwechsel oder Wohnortwechsel; 11 Millionen) und der Kfz-Abmeldung (9 Millionen). Die Verwaltungsvorgänge werden von rund 12.000 Mitarbeitern in den 440 Zulassungsbehörden der Kreise bearbeitet. Die Daten von Halter und Fahrzeug werden dazu in Registern bei den Zulassungsbehörden vor Ort und zeitgleich im zentralen Fahrzeugregister (ZFZR-Online) beim Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) gespeichert. (Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2007:39f) Im Vergleich zu Deutschland kommen die EU-Länder England und Schweden bezogen auf den Fahrzeugbestand mit einem Drittel des Personals aus. In Österreich ist die Aufgabe der Fahrzeugzulassung im Jahr 1998 komplett auf die Versicherungen übertragen worden. Die größte Zulassungsbehörde von Österreich in Wien (in einem Autohaus), hat drei Mitarbeiter. Ansonsten übernehmen die Versicherungsvertreter den administrativen und organisatorischen Aufwand der Kfz-Zulassung und ziehen dabei auch die Kfz-Steuer ein. Im Laufe der über 100-jährigen Entwicklungsgeschichte des Zulassungssystems haben sich in Deutschland Rechtsprechung und zulassungsbeteiligte Organisationen „symbiotisch“ mit den Elementen der Kfz-Zulassung verbunden. In der einschlägigen Rechtsprechung gilt beispielsweise die Zulassungsbescheinigung Teil II (früher Fahrzeugbrief) als Indiz für das Eigentum am Fahrzeug. Banken nutzen den Fahrzeugbrief in der Finanzierung der Fahrzeuge als Sicherungsinstrument, indem er physisch hinterlegt wird (vgl. IT-Planungsrat 2013l:868-1054; Bericht zur Banken-AG). Für den Aufbewahrungsprozess und die damit verbundene Verwaltung haben sich spezielle Dienstleister formiert. Die Versicherungen wiederum überlassen den Zulassungsbehörden die Überwachung, ob die Fahrzeuge versichert sind und die Steuerbehörden verlangen von den Zulassungsbehörden den Einzug der Kfz-Steuer.

Advocacy-Coalition

Innerhalb des Subpolitikfeldes Kfz-Zulassung traten zwei Advocacy-Coalitions auf. Die eine war eher innovativ und die andere in der Tendenz konservativ92. Die Advocacy-Coalition-Innovativ lässt sich anhand der vorliegenden Dokumente ab dem Jahr 1999 identifizieren. Zu diesem Zeitpunkt wurden erste Reformanliegen formuliert, die auf die neuen Informationstechnologien Bezug nahmen (vgl. Bund-Länder-Fachausschuss-Fahrzeugzulassung 2003:5). Die dort formulierten Ideen stießen zu diesem Zeitpunkt auf Widerstände.

Abbildung 42 – Fall Kfz-Wesen – „cognitiv map“ zum Projektbeginn

Quelle: eigene Darstellung anhand der Fallanalyse

In dem Überblick zum „belief-system“ werden nur jene Aussagen dargestellt, die für die Reform bedeutend waren (siehe Abbildung 42). Als Quelle für die Rekonstruktion der „cognitiv map“ dienten insbesondere die Dokumente in Tabelle 17 – Reformereignisse im Kfz-Zulassungsbereich - Jahre 2000 - 2008.

Die Konflikte innerhalb des Politikfeldes bezogen sich auf den mittleren und rechten Bereich der Darstellung. Themen waren beispielsweise, ob Kennzeichen bundesweit bei einem Umzug mitgenommen werden können (vgl. zum Vorschlag Bund-Länder-Fachausschuss-Fahrzeugzulassung 2003:14f), der in der Verkehrsabteilungsleiterkonferenz abgelehnt wurde oder die Veränderung der Fahrzeugdokumente (vgl. Bund-Länder-Fachausschuss-Fahrzeugzulassung 2004; Arbeitsgruppe „Smartcard“), die von der Bundesregierung nicht gewollt waren. Die Modernisierungsakteure trugen zusätzliche Themen im mittleren und linken Bereich hinein. Insbesondere die fachfremden Federführer aus der Datenzentrale Baden-Württemberg und später aus der Finanzbehörde Hamburg forderten die eher festen „beliefs“ der Fachseite heraus. Dazu gehörten das „Ressortprinzip“ und die „fachliche Zuständigkeit“. Jedes der Reformthemen war zudem auch mit den Interessen von anderen Fachressorts sowie Unternehmen verbunden und erhöhte so die Komplexität von Einigungsprozessen. Abbildung 43 zeigt die wichtigsten Elemente im Zulassungssystem und deren Hauptinteressenten

Abbildung 43 - Akteure und Interessenlagen im Kfz-Wesen

Quelle: Eigene Darstellung

Die Advocacy-Coalitions Innovativ und Konservativ wurden zudem durch Akteure unterstützt, die ihre eigenen Ziele verfolgten. Beispielsweise erhielt die Gruppe „Konservativ“ Unterstützung durch das Bundesministerium der Finanzen und durch die Autobanken, die je bestimmte Elemente des bisherigen Systems beibehalten wollten. Das Bundesministerium für Wirtschaft und die Kfz-Versicherungen unterstützten hingegen die Gruppe „Innovativ“. Je nachdem, inwieweit eine Veränderung Vor- oder Nachteile für die jeweilige Organisation brachte, engagierten sie sich bei einer der Advocacy-Coalitions.

2.2 Innovationsverlauf Fall Kfz-Wesen I+II

2.2.1 Ideengenerierung im Kfz-Wesen I - Jahre 2001-200393

Jahr 2001 - Die erste Idee

Schon auf der ersten Sitzung der Staatssekretärs-Runde-E-Government im Jahr 2001 wurde die Modernisierung der Kfz-Zulassung als relevant eingestuft und auf die Modernisierungsagenda gehoben. Auslöser dafür waren regelmäßige Ministerkontakte auf EUEbene und der dadurch erleichterte Systemvergleich mit anderen EU-Ländern wie Schweden und England. Dort – so die Schlussfolgerung – war eine effizientere und teilweise internetbasierte Zulassung möglich: „Also müsste es auch in Deutschland gehen!“ Ziel der Bundesregierung war, Deutschland im EU-Ranking für E-Government nach vorne zu bringen. Das Kfz-Wesen bot sich als Massenverfahren dazu an. Die Frage war deshalb nicht OB sondern WIE eine Modernisierung erreicht werden kann. Parallel dazu war die Firma Accenture in den Kommunen unterwegs und hat für ein Public-Private-Partnership Modell im Bereich der Kfz-Zulassung geworben.

Jahr 2003 – Projektbeginn Kfz-Wesen

Zwei Jahre später stellte die 10. Sitzung der E-Government Staatssekretäre am 8. Mai 2003 den offiziellen Beginn von Deutschland-Online und dem Vorhaben Kfz-Wesen dar. Das Projektziel für Baden-Württemberg als Federführer lautete:

Mit Hilfe von einheitlichen elektronischen Standards für den Datenaustausch und der Modernisierung der Kfz-Zulassung wird die Grundlage für eine internetbasierte Abwicklung der Zulassung geschaffen. (Bundesministerium des Innern 2004a:11; Broschüre Deutschland-Online)

Die Konzeptionsarbeit zum Kfz-Wesen Teil I begann parallel zu den umfangreichen Innovationsvorhaben der Fachseite94. Zeitplanungen und Ziele gestalteten sich für das Projekt auch deshalb schwierig (vgl. Bundesministerium des Innern 2004c:9; Sachstand Deutschland-Online). So war die Fachseite schon seit dem Jahr 2000 dabei, den Einsatz von Internettechnologien für die Optimierung der Kommunikationsverbindungen zu erkunden. Wichtige Modernisierungsvorhaben für die Jahre 2003 bis 2008 waren die Reform der Straßenverkehrszulassungsverordnung (StVZO), der Aufbau eines Onlineregisters beim Kraftfahrt-Bundesamt (ZFZR-Online), die Einführung der elektronischen Versicherungsbestätigung (eVB) und die Einführung europaweit harmonisierter Fahrzeugdokumente. Mit den neuen Fahrzeugdokumenten war die Idee verbunden, alternativ zu den Papierzulassungsdokumenten so genannte Smartcards (Chipkarten) einzusetzen. Mit der Idee der Chipkarten wurden erhebliche Prozessverbesserungen für alle Beteiligten verbunden. Am 11. Juni 2004 forderte der Bundesrat deshalb die Bundesregierung auf, die Einführung von Chipkarten baldmöglichst umzusetzen, um so auch Verwaltungsvereinfachung und E-Government zu unterstützen (vgl. Bundesrat 2004:6 – Empfehlung des Bundesrates; Drucksache 344/04 vom 11.6.2004). Die Bundesregierung hielt trotz der Empfehlung an den Papierdokumenten fest, da mit den Chipkarten viele unbeantwortete Fragen verbunden seien (vgl. Bundesregierung 2002; Drucksache 14/9105 vom 15.5.2002; Antwort zur Kleinen Anfrage zu den Möglichkeiten der Einführung elektronischer Fahrzeugdokumente).

Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich der Bereich Kfz-Zulassung aus seinem Inneren Kreis heraus kontinuierlich weiterentwickelt hat. Dabei wurden moderne Technologien erkannt und bewertet. Politik (Bundesrat), Verfahrensbeteiligte (etwa Technischer Überwachungsverein, Deutscher Kraftfahrzeug-Überwachungs-Verein, Kfz-Versicherungen) und Fachverfahrenshersteller unterstützten und trieben die Modernisierung mit an. Im Vordergrund standen aber überwiegend die interne Verwaltungsoptimierung und weniger die Online-Prozesse mit ihrer Öffnung zum Bürger hin. Im Zeitraum der Jahre von 2000 bis 2008 waren mit den umfangreichen Vorhaben der Fachseite ein Großteil der Innovationsressourcen in den Ministerien, Landkreisen, Landesrechenzentren und Softwareunternehmen gebunden. Die Tabelle 17 gibt einen Überblick der bedeutenden Modernisierungsvorhaben nach Datum sortiert.

Tabelle 17 – Reformereignisse im Kfz-Zulassungsbereich - Jahre 2000 - 2008

...

Datum	Innovationsereignisse im Fachbereich

Inhaltsverzeichnis

• Cover
• Titel
• Danksagung
• Inhaltsübersicht
• Inhaltsverzeichnis
• Abbildungsverzeichnis
• Tabellenverzeichnis
• Abkürzungsverzeichnis
• Teil A: Einleitung, Gütekriterien und Fallauswahl
• Teil B: Erster Forschungsschritt: Das Innovationsobjekt
• Teil C: Zweiter Forschungsschritt: Exploration
• Teil D: Dritter Forschungsschritt: Interaktionsanalyse (Idee und Zugang) 92
• Teil E: Vierter Forschungsschritt: Policy-Lernen (Ideendurchsetzung)
• Teil F: Ergebnis
• Anhang
• Fallbeschreibung 1+2: KFZ-WESEN I+II
• Fallbeschreibung 3: METROPOLREGION
• Fallbeschreibung 4: VEMAGS
• Quellenverzeichnis
• Zusammenfassung
• abstract