Kommunale Planung: Bürger erfolgreich beteiligen

Gisela Wachinger, Sarah-Katharina Wist, Johanna Goder, André Schaffrin, Gisela Wachinger, Sarah-Katharina Wist, Johanna Goder, André Schaffrin

• Verlag: Kohlhammer Verlag
• Jahr: 2020
• ISBN:
  9783170381308
• Auflage: 1
• Thema: Politique et relations internationales
• Thema: Campagnes politiques et élections

Planerische Entscheidungen auf kommunaler Ebene werden immer vielschichtiger. Ein Grund hierfür liegt darin, dass das Regelwerk komplexer geworden ist: Umfangreiche rechtliche Rahmenbedingungen des Landes-, Bundes- und des EU-Rechts müssen berücksichtigt und eingehalten werden. Damit steigt nicht nur der Arbeitsaufwand von Planungsverfahren für die Verwaltung, sondern auch von außen sind die Abläufe der Verfahren nur noch schwer nachzuvollziehen.Dieser Band zeigt auf, wie es gelingen kann, die rechtlichen Vorgaben und Abläufe bei Genehmigungen und Planungen auf kommunaler Ebene effizient einzuhalten und zugleich dem Wunsch der Bürgerschaft nach mehr Beteiligung zu entsprechen.

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Einleitung: Warum Beteiligungsprozesse?

Gisela Wachinger, Sarah-Kristina Wist, André Schaffrin

Planerische Entscheidungen auf kommunaler Ebene werden immer vielschichtiger, auch deshalb, weil das Regelwerk immer komplexer geworden ist: umfangreiche rechtliche Rahmenbedingungen des Landes-, Bundes und des EU-Rechts müssen berücksichtigt und eingehalten werden. Damit steigt nicht nur der Arbeitsaufwand von Planungsverfahren für die Verwaltung. Auch für die Bürger*innen sind die genauen Abläufe solcher Verfahren immer schwerer nachzuvollziehen. Sie bemängeln, dass die Prozesse nicht transparent sind und Entscheidungen über ihre Köpfe hinweg getroffen werden. Auch deshalb werden die gefundenen Ergebnisse und auf deren Grundlage getroffene Entscheidungen immer öfter in Frage gestellt. Und obwohl die rechtlich vorgeschriebene Beteiligung der Bürger*innen in der Planung einen festen Platz hat, reicht sie oft nicht aus, um Entscheidungen transparent zu machen und Widerstände aufzulösen.

Wie kann es also gelingen, auf der einen Seite die rechtlichen Beteiligungsvorgaben im Genehmigungs- und Planverfahren effizient umzusetzen, und auf der anderen Seite dem Wunsch nach mehr Beteiligung seitens der Bürgerschaft zu entsprechen und ihre wertvollen Anregungen für die Planung konstruktiv zu nutzen?

Auf diese Fragen gibt die vorliegende Broschüre Antworten.¹ Denn wir sind überzeugt, dass gute Beteiligungsprozesse sowohl Effizienz als auch Transparenz gewährleisten und Planungs- und Genehmigungsverfahren bereichern können. Planungen können abgesichert werden, die Bedenken der Bürgerschaft frühzeitig erkannt und ein Vertrauensverhältnis aufgebaut werden.

Was ist Bürgerbeteiligung?

Unter Bürgerbeteiligung werden kommunikative Prozesse verstanden, »in denen Personen, die qua Amt oder Mandat keinen Anspruch auf Mitwirkung an kollektiven Entscheidungen haben, die Möglichkeit erhalten, durch die Eingabe von Wissen, Präferenzen, Bewertungen und Empfehlungen auf die kollektiv wirksame Entscheidungsfindung direkten oder indirekten Einfluss zu nehmen.«²

An wen wendet sich unsere Publikation?

Die Broschüre richtet sich an alle, die mit Planungs- und Genehmigungsverfahren beruflich oder privat zu tun haben, also beispielsweise an alle Akteure aus Politik und Verwaltung, an Planungsbüros, an Umweltverbände und an die Zivilgesellschaft.

Wie kam es zu dieser Publikation?

Die Herausgeber*innen sind in den letzten Jahren immer öfter von Verwaltungen, Bürgermeister*innen und Landräten gefragt worden, wie sich Planungs- und Genehmigungsverfahren so durchführen lassen, dass Bürgerinnen und Bürger an der Entscheidung mitwirken können, sodass Projekte in einem späten Planungsstadium nicht blockiert werden.

Unser Rat war einfach: Warum macht ihr die Bürgerbeteiligung, die ihr am Ende des Verfahrens machen müsst, nicht einfach freiwillig schon zu einem früheren Zeitpunkt, sodass die Entscheidungen noch in alle Richtungen möglich sind und ihr zudem von den Ideen der Bürger*innen etwas habt?

»Etwas haben« bedeutet im besten Fall eine Verbesserung der Planung sowie konstruktives Mitwirken der Bürger*innen am Projekt. Aufgrund der vielen Praxisbeispiele, die wir in den letzten Jahren im Auftrag innovativer Kommunen durchgeführt haben, hat sich freilich gezeigt, dass dies nicht ganz so einfach ist, und dass frühe Beteiligungsverfahren sehr genau geplant sein müssen.

In dem vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Vorhaben zur Umsetzung erneuerbarer Energie im Landkreis Ahrweiler in Rheinland-Pfalz (kurz EnAHRgie) hatten die Herausgeber*innen Gelegenheit, die rechtlichen Abläufe und die optionalen Beteiligungsprozesse theoretisch zu erarbeiten und einander zuzuordnen. Dabei hat sich gezeigt, dass diese Gegenüberstellung keineswegs zum Allgemeinwissen der Verwaltungen gehört; ganz im Gegenteil: Wir bekamen sehr häufig die Rückmeldung, dass es hilfreich wäre, dieses Wissen systematisch zur Verfügung zu stellen – auch für andere Verwaltungen und zwar deutschlandweit. Daher haben wir uns Beispiele für Beteiligungsverfahren aus der Praxis gesammelt, die einen Einfluss auf die rechtlich vorgeschriebenen Planungs- und Genehmigungsverfahren hatten und haben. Die besten Beispiele wurden in Zusammenarbeit mit den Verantwortlichen der jeweiligen Verwaltungen zur Veranschaulichung in Form von Ablaufschemata dargestellt. In diesen Beispielen werden sowohl die rechtlich vorgegebene Öffentlichkeitsbeteiligung auf als auch die darüber hinaus empfohlenen Beteiligungsformen aufgezeigt.

In einem abschließenden Praxisworkshop wurden alle Beispiele zusammen mit Experten aus Politik, Verwaltung, Wissenschaft sowie den Moderator*innen der Beteiligungsverfahren intensiv diskutiert und für das vorliegende Buch bearbeitet.³

Was sind die Ziele dieses Buches?

Dieses Buch »lebt« von den grafisch dargestellten Abläufen, die zeigen, wie Beteiligung in Planungsverfahren gelingen kann. Diese Abläufe werden verknüpft mit Praxishinweisen für eine erfolgreiche Durchführung. Ziel des Buches ist es, die Abläufe der Planung als Arbeitshilfe zur Verfügung zu stellen. Unter https://www.enahrgie.de/tools/index.php/umsetzung/partizipation/broschuere stehen die Grafiken auch anklickbar zur Verfügung.

In Kapitel 2 sind Praxishinweise für eine gute Beteiligung in der Planung zusammengestellt: Zunächst werden die Erfolgsfaktoren von Beteiligungsprozessen dargestellt. Diese beruhen auf internationalen Studien und auf der Praxiserfahrung der Autor*innen. Sie geben Antwort auf die Frage: Was muss beachtet werden, damit die Beteiligung ein Erfolg wird (Kap. 2.1)? Sodann wird der Frage nachgegangen: Wie organisiert man Beteiligung? Wir stellen Beteiligungsformate vor, die in den Beispielen genutzt wurden und geben Hinweise zu weiteren Formaten und Quellen.

In Kapitel 3 wird die Verzahnung der Abläufe beschreiben und schnell verständlichen Schemata dargestellt, sodass jede/r darauf aufbauend ein Beteiligungsverfahren konzipieren kann. Konkret wird dieses Schema in Kapitel 4 speziell für die Regionalplanung und die Bauleitplanung dargestellt.

Die Anwendung dieser Abläufe auf drei konkrete Beteiligungsverfahren wird in Kapitel 5 beschrieben.

Das Buch schließt mit Praxisempfehlungen, die von Bürgermeister*innen, Verwaltungsfachleiten und Beteiligungsbüros in einem Workshop zusammengetragen wurden.

Für die einzelnen Kapitel sind jeweils Gruppen von Autor*innen verantwortlich, deren Namen am Anfang der Kapitel genannt werden.

1     Diese Broschüre wurde erstmalig im Rahmen des BMBF-Vorhabens EnAHRgie veröffentlicht: Wachinger et al. 2019.

2     Renn 2011.

3     Dieses Kapitel wurde erstmalig als Zeitschriftenbeitrag im Spektrum der Mediation veröffentlicht. Die Herausgeber*innen danken dem Wolfgang-Metzner-Verlag für die Abdruckgenehmigung. Siehe Benz et al., 2019.

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Erfolgsfaktoren und Formate der Beteiligung

Gisela Wachinger, Sarah-Kristina Wist, André Schaffrin

2.1 Erfolgsfaktoren von Beteiligungsprozessen

Kriterien für eine »best practice« Bürgerbeteiligung beruhen in besonderer Weise auf zehn Erfolgsfaktoren, die in internationalen Studien zu Partizipationsforschung herausgearbeitet wurden und die sich auch in der konkreten Umsetzung als unverzichtbar erwiesen haben (dazu bspw. die Studien des National Research Councils).⁴ Sie sind auch Grundlage der vom Verein Deutscher Ingenieure e. V. (VDI) erarbeiteten 7000 und 7001«.⁵ Diese zehn Kriterien werden im Folgenden beschrieben, da sie die Basis einer jeden Planung und Gestaltung von Beteiligungsprozessen darstellen.

Frühzeitige Beteiligung

Idealerweise beginnt die Beteiligung zu einem Zeitpunkt, an dem noch keine Entscheidungen gefallen sind, sodass selbst das »Ob« einer Planung – die Nullvariante – noch diskutiert werden kann.⁶ Kurzum, je frühzeitiger eine Beteiligung stattfindet, desto eher können einerseits Verwaltungen die Belange der Bürgerschaft kennenlernen und verwerten und andererseits die Bürger*innen Einblicke in die Logik von Verwaltungsmechanismen bekommen.

So können das Verständnis über den gesamten Planungsprozess gestärkt und ein gegenseitiges Vertrauensverhältnis aufgebaut werden. Auf diese Weise wird ein dauerhaftes Fundament für eine konstruktive Zusammenarbeit zwischen Bürger*innen, Politik und Verwaltung gelegt.

Das Mandat

Da bei Beteiligungsprozessen die Entscheidung über den jeweiligen Gegenstand der Beteiligung in Form einer Beschlussfassung bei den repräsentativ gewählten Gremien liegt, ist es wichtig, dass diese ein klares Mandat für eine Beteiligung und das Erarbeiten von Empfehlungen aussprechen. Nur wenn vereinbart ist, dass die Gremien (und ggf. der Vorhabenträger) sich mit den erarbeitenden Empfehlungen auseinandersetzen und diese bei der Beschlussfassung berücksichtigen, kann eine Beteiligung gelingen.

Darum muss vor Beginn der Beteiligung eine grundsätzliche Beauftragung durch die repräsentativen Gremien stehen. Dieses Mandat beinhaltet auch die Aussage der Gremien, wann und in welcher Form sie sich mit den Ergebnissen der Beteiligung auseinandersetzen.⁷

Entscheidungsspielraum

Sowohl beim »Ob« als auch beim »Wie« einer Planung muss der Entscheidungsspielraum zu Beginn eines Beteiligungsprozesses durch den Auftraggeber im Mandat klar definiert und allen Beteiligten kommuniziert werden, um Erwartungshaltungen nicht zu enttäuschen:

Wozu sollen Empfehlungen erarbeitet werden? Was steht fest und kann nicht diskutiert werden? Wer entscheidet wann und wo über welche Fragen?

Es empfiehlt sich, sowohl die Leitplanken (was steht fest), als auch den Entscheidungsspielraum (wobei beteiligen wir die Bürger*innen) schon in der Einladung zu kommunizieren. Denn nur wenn alle Beteiligten wissen, wie der Entscheidungsspielraum aussieht und in welchem Rahmen diskutiert wird, können Prozesse als transparent und ›fair‹ wahrgenommen werden.

Umsetzbarkeit und Anschlussfähigkeit

Ziel einer jeden Bürgerbeteiligung ist es, die von den Bürger*innen eingebrachten Anre...

Inhaltsverzeichnis

• Deckblatt
• Titelseite
• Impressum
• Inhalt
• Vorwort
• 1 Einleitung: Warum Beteiligungsprozesse?
• 2 Erfolgsfaktoren und Formate der Beteiligung
• 3 Beteiligungsabläufe in der Planung
• 4 Anwendung von Beteiligung im kommunalen Planungsablauf
• 5 Praxisbeispiele und Empfehlungen
• Literaturverzeichnis
• Die Herausgeber*innen und Autor*innen