Management in der öffentlichen Verwaltung

Organisations- und Personalarbeit in modernen Kommunalverwaltungen

Helmut Hopp

• Verlag: Schäffer-Poeschel
• Jahr: 2020
• ISBN:
  9783791048567
• Auflage: 5
• Thema: Betriebswirtschaft
• Thema: Business allgemein

Nach wie vor hat ein modernes Public Management große Relevanz für die kommunale Praxis. Wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Entwicklungen lassen den Professionalisierungs- und Modernisierungsdruck an öffentliche Verwaltungen weiter steigen.Auf bewährte Weise vermittelt das Lehrbuch die Grundlagen: - Organisation- Prozessmanagement- Personalführung, -bedarfsplanung und -entwicklungDie Neuauflage greift aktuelle Fragen zu den zentralen Managementaufgaben auf: Wie entwickelt sich das Public Management weiter? Welche Treiber und Entwicklungen gewinnen für die Verwaltung der Zukunft an Bedeutung? Welche Personal- und Organisationskonzepte erweisen sich als tragfähig? Zudem wurden alle rechtlichen Aspekte aktualisiert.Mit mehr als 100 Wiederholungsfragen inklusive Lösungshinweisen.

[17]1 Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements: Funktionen, Strukturen und Probleme

LERNZIELE

Kapitel 1 thematisiert die spezifischen Strukturen und Problemlagen der öffentlichen Verwaltung. In diesem Zusammenhang soll der Leser:

• die spezifischen Funktionen, Strukturen und Probleme der öffentlichen Verwaltung kennenlernen,
• die Besonderheiten der Verwaltung als Gegenstand des modernen Managements erkennen,
• die gegenwärtigen Probleme der Kommunalverwaltungen aufzeigen und den Begriff Verwaltungsmanagement in Grundzügen herleiten und einordnen.

1.1 Funktionen und Strukturen der Kommunalverwaltung

Besonderheiten der Verwaltung

Die öffentliche Verwaltung ist ein besonderer Gegenstand für das moderne Management. Dies müssen bisweilen auch Unternehmensberater feststellen, die im Bereich der öffentlichen Verwaltung jene Konzepte realisieren wollen, mit denen sie im privaten Sektor erfolgreich gewesen sind. Viele Strategien und Maßnahmen, die in der gewerblichen Wirtschaft funktionieren, sind in der öffentlichen Verwaltung nicht in jedem Fall geeignet, um die Qualität der Aufgabenbewältigung oder die ökonomische Effizienz des Verwaltungshandelns zu gewährleisten. Mitunter scheitern Beratungsprojekte, weil die besonderen Rahmenbedingungen der Verwaltung nicht ausreichend berücksichtigt werden. Wenn es um das Management in der Kommunalverwaltung geht, müssen die spezifischen Rahmenbedingungen des dreigliedrigen Verwaltungssystems beachtet werden. Ein kurzer Blick auf Funktionen, Aufgaben und Strukturen der Kommunalverwaltung ist deshalb notwendig.

1.1.1 Funktionen und Aufgaben

Unterschiede zu Wirtschaftsunternehmen

Aufgrund ihrer besonderen Funktion haben Verwaltungsorganisationen als Gebietskörperschaften einerseits Gemeinsamkeiten, andererseits markante Unterschiede zu privaten Wirtschaftsunternehmen. »Die Kommunalverwaltung bietet öffentliche Güter an. Die Produktpalette ist extrem heterogen: Z. T. werden Produkte auf Märkten, zumeist aber zu politisch bestimmten, subventionierten Preisen (z. B. Theater) angeboten, sodass der Konsum der Güter relativ höher ist (sog. meritorische Güter). Z. T. funktioniert der Markt nicht, sodass die Leistung immer kostenlos angeboten bzw. über Steuern finanziert wird

[18]Rechtliche Stellung der Kommunalverwaltung (sog. Kollektivgüter). Z. T. müssen die Bürger die Leistungen abnehmen (Anschluss- und Benutzungszwang) oder sie haben keine andere Alternative (Pass von der Meldebehörde)« (Rau, T. 2007 S. 63). Des Weiteren ist zu beachten, dass über das Leistungsangebot eine politische Vertretungskörperschaft (der Rat) befindet. Die Betriebsleitung selbst muss die Entscheidungen der Gemeinderäte umsetzen (vgl. Rau, T. 2007 S. 64). Verfassungsrechtliche und politische Voraussetzungen sind demgemäß zu berücksichtigen.

Die Stellung der kommunalen Verwaltungen ergibt sich aus dem Grundgesetz, in dem die Grundstruktur des öffentlichen Sektors festgelegt ist. Besonders maßgeblich sind die Art. 20 und 28 GG. Art. 20 regelt die Gewaltenteilung, die vorsieht, dass drei voneinander unabhängige Gewalten existieren: die Judikative, die Legislative und die Exekutive. Die Letztere ist wiederum differenziert in Regierung und Verwaltung, wobei festgelegt ist, dass der Regierung die grundsätzliche Organisationsgewalt obliegt, die sich zum Beispiel auf die Auflösung, die Veränderung und die Neubildung ganzer Verwaltungseinheiten bezieht. Weniger gravierende Veränderungen in Aufbau- und Ablauforganisation können eigenverantwortlich durch die Verwaltung selbst vorgenommen werden. Überdies sieht das Grundgesetz eine föderale Struktur vor, was bedeutet, dass sich der Staatsaufbau aus zwei voneinander unabhängigen staatlichen Ebenen, dem Bund und den Bundesländern, konstituiert (vgl. Damkowski, W./Precht, C. 1995 S. 133). Zudem gilt: »Die kommunale Ebene (bestehend aus Kreisen und Gemeinden) im deutschen Bundesstaat ist Teil des ›dreistufigen Verwaltungsaufbaus‹. Der ›funktionale Föderalismus‹ zielt nicht auf ethnische Differenzierung oder regionales Eigenbewusstsein, sondern vor allem auf Machtverteilung. Die Kommunen sind zwar nur ›Hintersassen der Bundesländer‹, tragen aber als Ausdruck eines machtverteilenden Organisationsprinzips zur Begrenzung staatlicher Herrschaft bei« (Naßmacher, H./Naßmacher, K.-H. 2007 S. 23).

In Art. 28 Absatz 2 GG wird den Gemeinden das Recht gewährt, »… alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.« Daraus ergibt sich die dritte Ebene des Verwaltungsaufbaus. Das Prinzip kommunaler Selbstverwaltung bestimmt, dass die Gemeinden gegenüber der Bundes- und der Landesebene eine relative Unabhängigkeit haben, obwohl sie keinen Staatscharakter besitzen (vgl. Köster, R. 2003a S. 18 ff.). Kommunalverwaltungen können zwar keine formalen Gesetze erlassen, sie haben jedoch das Satzungsrecht.

Die Verwaltungsorganisationen der kommunalen Ebene sind in das rechtliche und strukturelle Gefüge des dreigliedrigen Verwaltungsaufbaus eingebunden. Die Möglichkeiten und Grenzen der kommunalen Verwaltung ergeben sich aufgrund der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen. Von besonderer Bedeutung sind der föderale Staatsaufbau und das verbriefte Recht auf kommunale Selbstverwaltung.

Europäische Richtlinien

Inzwischen ist die kommunale Selbstverwaltung auch in der Europäischen Union ein akzeptiertes Strukturprinzip. Dies ist insofern von besonderer Bedeutung, als ein Großteil der [19]Gesetze in der Bundesrepublik Deutschland durch Richtlinien der EU verursacht ist und viele dieser Gesetze auf Ebene der Kommunen umgesetzt werden müssen. So betont der damalige Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Stuttgart Dr. Wolfgang Schuster anlässlich der Europakonferenz des Landeskreises Ludwigsburg (vgl. Haas, R./Hopp, H./Kese, V. 2008) hinsichtlich des 2007 neu formulierten EU-Vertrages: »In den Verhandlungen war es den kommunalen Vertretern wichtig, dass im künftigen Artikel 4 des EU-Vertrages ein Passus aufgenommen wurde, der die lokale Selbstverwaltung als Bestandteil der Identität der Mitgliedstaaten ausdrücklich anerkennt. Die kommunale Selbstverwaltung ist ein unverzichtbares Ordnungsprinzip, das von allen akzeptiert werden muss« (Schuster, W. 2008 S. 34).

Sozialstaatsprinzip

Weitere Verfassungsbestimmungen geben Aufschluss darüber, welche inhaltlichen Funktionen Staat und Verwaltung zu erfüllen haben. Aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Absatz 1 GG), aus der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Absatz 1 GG) wie auch aus dem Grundrechtskatalog geht hervor, dass der Staat primär die Verpflichtung hat, das Gemeinwohl zu erhalten und zu fördern. Das nur schwer materiell zu bestimmende Gemeinwohl muss im Einzelfall durch entsprechende legislative bzw. politisch-administrative Entscheidungen definiert werden. Dabei sind die Chancengleichheit und der gerechte soziale Ausgleich durch Formen der Umverteilung zu gewährleisten. Daraus folgt, dass Staat und Verwaltung nicht beliebig entscheiden dürfen, ob und welche Aufgaben bzw. Dienstleistungen sie durch ihr Handeln gewährleisten (vgl. Damkowski, W./Precht, C. 1995 S. 134, Franz, T. 2013 S. 268).

Funktion der Verwaltung

Die Funktion der öffentlichen Verwaltung liegt primär in der Durch- bzw. Umsetzung jener kollektiv verbindlichen Entscheidungen, die im Rahmen der gesetzgebenden Gewalt (Bundestag und Landesparlamente) formuliert worden sind. Dabei ist in vielen Fällen die Ebene der Kommunalverwaltung (Kreise, Städte und Gemeinden) für die Sicherstellung der damit verbundenen Aufgaben verantwortlich. Das heißt, Gesetze und Rechtsverordnungen, die auf Bundes- oder Landesebene erarbeitet werden, führen auf der Ebene der kommunalen Selbstverwaltung fast immer zu neuen Aufgaben bzw. zu Ausweitungen bereits bestehender Aufgaben. Wie das Zusammenspiel zwischen staatlicher Gesetzgebung und kommunaler Aufgabenbewältigung funktioniert, lässt sich an einem konkreten Beispiel deutlich machen.

BEISPIEL AUSWIRKUNG DER GESETZGEBUNG

Nach dem Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz – KiFöG) haben Kinder vom ersten bis zum vollendeten dritten Lebensjahr einen Anspruch auf frühkindliche Förderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege. Das Gesetz wurde 2008 erlassen und garantierte diesen Anspruch ab August 2013. Danach waren die Träger der öffentlichen Jugendhilfe verpflichtet, die Voraussetzungen für die Realisierung des Anspruchs zu schaffen (vgl. § 24 KiFöG vom 15. Dezember 2008).

[20]Pflichtaufgaben und freiwillige Aufgaben

Ein großer Teil der Aufgaben der Kommunalverwaltungen resultieren aus derartigen Gesetzen. Selbst die sogenannten freiwilligen Aufgaben (Kultur, Sport, Freizeit) der Städte und Gemeinden gehen letztlich aus gesetzlichen Vorgaben hervor. So ist im Grundgesetz und in den Gemeindeordnungen festgelegt, dass die Kommunalverwaltungen die allgemeine Daseinsvorsorge für die Bevölkerung ihrer Gebi...

Inhaltsverzeichnis

• Inhaltsverzeichnis
• Hinweis zum Urheberrecht
• Impressum
• Vorwort zur fünften Auflage
• Vorwort zur ersten Auflage
• Abkürzungsverzeichnis
• 1 Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements: Funktionen, Strukturen und Probleme
• 2 Kommunalverwaltung im stetigen Wandel
• 3 Grundzüge des New Public Management
• 4 Organisationsmanagement
• 5 Personalmanagement
• 6 Die Zukunft des Verwaltungsmanagements
• Lösungshinweise
• Literaturverzeichnis
• Stichwortverzeichnis
• Der Autor