Urbanismo en Medellín, siglo XIX

Aportes a la discusión

Suly María Quinchía Roldán, Luis Carlos Agudelo Patiño, Armando Arteaga Rosero

• Editorial: Universidad Nacional de Colombia
• Año: 2018
• ISBN:
  9789587836332
• Categoría: Architektur
• Categoría: Stadtplanung & Landschaftsgestaltung

Este libro los lectores encontrarán una guía de alto valor empírico y conceptual para emprender sus propios proyectos de investigación y discusión acerca de la planificación y ordenamiento territorial en Colombia. El desarrollo sostenible, el urbanismo social y los proyectos urbanos integrales forman parte del paradigma de los gobiernos locales para intervenir el territorio con fines sociales. Los autores indagan en este paradigma, describen y analizan los principios clave de la planificación y el ordenamiento territorial como la sincronía entre la acción política, la técnica y la social-comunitaria; que son de considerable valor práctico para ciudadanos, académicos, consultores, funcionarios públicos y gobernantes.Los autores presentan aspectos esenciales y de alto impacto social para las comunidades, como son: sentido colectivo, justicia espacial intra e intergeneracional, representaciones sociales, prácticas espaciales, ideas prestadas de contextos foráneos, ideas propias del contexto local, prácticas, antecedentes, sectores marginales, espacio público, calle, observación de las prácticas cotidianas, equipos interdisciplinarios formados en el territorio y la comunidad como actor fundamental.

Capítulo 1 Ordenamiento territorial: aportes al desarrollo sostenible

Este trabajo se dedica a examinar, desde una perspectiva ambiental, lo que ha sido el proceso de ordenamiento territorial (OT) en Colombia, entendido como una práctica institucional de la cual han sido responsables, principalmente, los municipios, a partir de la expedición de la Ley 388 de 1997: es decir, entre 1997 y 2014. La pregunta central gira en torno al aporte de esta práctica planificadora al desarrollo sostenible, que se asume como la meta de equilibrio entre las expectativas de la sociedad y las posibilidades del territorio. En tal sentido se asume que el paradigma que subyace a la ordenación territorial es el de la sostenibilidad de enfoque ambiental, que engloba dimensiones ecológicas, económicas y sociales. Como referente empírico se examina la incorporación de este paradigma en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Medellín.

Territorio y ordenamiento

Es importante señalar a qué se denominará territorio, pues esta palabra se deriva de las raíces latinas terra y torium que, conjuntamente, significan la tierra que pertenece a alguien (Lobato, 1996, p. 1). El vocablo torium denota uso y pertenencia. La noción de territorio reclama, entonces, un tercer usuario, dueño o, en últimas, constructor de hechos que dan sentido al territorio. Para Raffestin (1993, citado por Schneider y Peyré, 2006, p. 4), el territorio es una parcela de la superficie terrestre apropiada por un grupo humano, que tendría una necesidad imperativa de un lugar con recursos naturales suficientes para su poblamiento, los cuales serían utilizados a partir de las capacidades tecnológicas existentes; este concepto tiene como referencia el Estado (Schneider y Peyré, 2006, p. 4). Se puede notar de nuevo el requisito de apropiación que conlleva la definición.

Por su parte, Folch (2003) propone que la naturaleza sistémica y compleja del territorio, que se admite hoy ampliamente, desautoriza todos los reduccionismos provenientes de diversas actitudes perceptivas parciales del territorio, por ejemplo: la actitud productivista, en la perspectiva de generar bienes de mercado, las decisiones están en función del momento productivo; la actitud utilitarista, según la cual el territorio cambia de valor con la variación del precio del suelo; la actitud funcionalista, con arreglo a la cual el territorio es el espacio por el cual circulan las cosas y los flujos, a cuyos efectos todo debe supeditarse; la actitud formalista, que lo contempla como si fuese un dibujo; la actitud patrimonialista, preocupada, sobre todo, por los derechos de propiedad y las transmisiones generacionales; y la actitud naturalista, proclive a considerar oportuno solo lo intocado o, a lo sumo, rústico (Folch, 2003, p. 1). Esta última admite, en consecuencia, una complejidad del concepto, tan grande como la que propone el estudio de la relación sociedad-naturaleza, de la cual el territorio es un resultado efímero, pero dinámico e inequívoco.

En este trabajo se acoge la magnífica definición de Corboz, quien nombró el territorio a partir de su multiplicidad de aproximaciones, como un palimpsesto:

Hay, en efecto, tantas definiciones de territorio como disciplinas relacionadas con el mismo: la de los juristas no aborda más que la soberanía y las competencias que de ella se derivan, la de los especialistas en ordenación, en cambio, toma en cuenta factores tan diversos como la geología, la topografía, la hidrografía, el clima, la cubierta forestal y los cultivos, las poblaciones, las infraestructuras técnicas, la capacidad productiva, el orden jurídico, las divisiones administrativas, la contabilidad nacional, las redes de servicios, las cuestiones políticas, etcétera. (1983, p. 25)

Esta definición reconoce el carácter dinámico del territorio, que reconfigura su apariencia en el mismo espacio geográfico, a lo largo del tiempo.

Se acude, por último, a Tricart y Kilian (1982) para incorporar dos conceptos que ayudan a entender una noción de territorio que incorpora el paisaje, la apariencia del territorio y las lógicas que lo producen. Estos autores diferencian entre el criptosistema y el fenosistema. Por criptosistema —del griego cripto, oculto, escondido— se entiende al conjunto de factores que, sin ser visibles o fijos, consiguen explicar el paisaje en su forma actual y en su trayectoria histórica; es decir, el arreglo geométrico, la distribución y la posición de cada elemento visible del paisaje. Incluye todo aquello que no se aprecia directamente: cultura, conocimiento, procesos químicos o físicos, ciclos de materia y energía, al igual que el clima. Por su parte, el fenosistema —del griego feno, mostrar— reúne justamente todo aquello que es visible, identificable, localizable en el espacio geográfico: el parcelario, las vías, los cultivos, las viviendas y los bosques. Corboz integra en su definición ambos sistemas e incorpora el tiempo como factor dinámico, esencial a la noción de territorio.

Conviene reflexionar sobre el significado que cobra la idea de ordenar el territorio, ordenar la complejidad; una complejidad específica a cada arreglo socio natural, a cada territorio. Tal propósito, supone al menos cuatro grandes premisas. La primera, que haya un “orden” más adecuado que el que se quiere intervenir. La segunda, que la organización actual del territorio, producto de la relación histórica entre la base natural y la sociedad que la habita, sea perfectible según algún paradigma de orden preestablecido. La tercera, que exista quien pueda gobernar las determinaciones que el nuevo orden propone. Una última premisa supone que exista un consenso social, en un grado importante, frente a las tres anteriores.

Ordenar también exige un modelo de “orden”, es decir, un paradigma que soporte el deber ser que presupone el orden mismo. La hipótesis central de este trabajo es que el paradigma es justamente el del equilibrio entre economía y naturaleza, de este modo “orden” y equilibrio ambiental serían categorías equivalentes en el concepto y en la práctica del OT. Ello supondría, por ejemplo, que el ordenamiento ambiental del territorio se antoje redundante. El OT es, en esencia, ambiental o ecológico en su sentido más general (Agudelo, 2014, p. 7).

Ordenamiento del territorio y planeación del desarrollo

La planeación del desarrollo ha caído en un abismo funcionalista. Las prácticas que se pueden identificar bajo este propósito se orientan, en forma general, a paliar sin superar las condiciones de pobreza extrema de una parte de la población, a proveer las plataformas de infraestructura y equipamientos para la competitividad del territorio, así como a legitimar la existencia del Estado, alimentando discursos de soberanía, inclusión, progreso, seguridad y oportunidades. La pregunta por los recursos o los costos reales de materializar estas promesas se han trasladado al territorio.

Como en ninguna otra época de la historia humana, en la actual se ha agudizado la contradicción entre la economía y su expresión más positivista, el desarrollo, al igual que la ecología, o su manifestación social, el ambientalismo. Este corto circuito corresponde a la más reciente y, para algunos, definitiva crisis del modo de producción capitalista: la crisis ambiental. La naturaleza ha comenzado —por así decirlo— a imponer restricciones a la expansión del uso y consumo de recursos naturales por parte del hombre.

Las manifestaciones de esta crisis son diversas, pero persisten a lo largo y ancho del planeta. En términos del territorio de la especie humana, puede afirmarse que el modelo espontáneo de ocupación y ordenación del territorio está en crisis. Este ordenamiento espontáneo es un resultado histórico, producto de las relaciones entre los seres humanos y de estos con la naturaleza. Lo indicado propone la necesidad de replantear no tanto los estilos, sino la noción misma de desarrollo, y explicaría lo oportuno de una intervención racional de las sociedades y los Estados, para conseguir el mejor arreglo espacial posible, reflejo de un orden social más justo y de unas relaciones hombre-naturaleza construidas sobre nuevas bases éticas.

Si se entiende el desarrollo como la materialización de las utopías colectivas de una sociedad, entonces, la expresión espacial de este deseo corresponde con la imagen objetivo del territorio, bajo la premisa de que solo sociedades justas producirán territorios equilibrados y sostenibles. En el caso colombiano, mediados de la década de 1980, la responsabilidad de la planeación del desarrollo1, recaía fundamentalmente en el Gobierno central, encargado de trazar e implementar las políticas macroeconómicas y de inversión social, con una soberanía relativa a los requerimientos de la banca mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). El Acto Legislativo 01 de 1986, que reglamentó la elección popular de alcaldes y gobernadores, además de oxigenar el sistema democrático, vino a materializar el discurso corporativista y descentralizador del Estado, inspirado, nuevamente, por la influencia de requerimientos externos que aún no terminan de acontecer.

La puesta en escena de los poderes políticos locales significó, cuando menos, un cambio de escala en la planeación del desarrollo, en lo que respecta a la participación de la población en tal proceso, para lo cual contaba ahora con un gobierno cercano y conocedor de la realidad local. La Ley 9 de 1989 y la Ley 152 de 1994, especialmente esta última, tienen como destinatarios a los municipios y, como objetivos mayores, la articulación a las políticas nacionales. La descentralización de la función planificadora del Estado central, se abría paso.

La implementación de la Ley 152, si bien alcanzó una importante cobertura en todo el país, no consiguió articular un Sistema Nacional de Planeación (SNP), aunque instaló en las municipalidades una suerte de tradición planificadora, caracterizada por el énfasis en los problemas urbanos y la visión sectorial y funcionalista que guió los planes de desarrollo municipales. De tal suerte que la población, aunque cuenta con espacios formales en este sistema de planeación municipal (articulado al SNP), no dispone de los mecanismos legales, ni de la organización suficiente y necesaria para imprimir un carácter vinculante a la opinión ciudadana en los planes de desarrollo.

Conviene reconocer que la estrategia de presupuestos participativos profundiza el sentido de inclusión social en las decisiones de planificación de la inversión pública, la cual trae nuevos espacios de participación ciudadana. La necesidad y la oportunidad de desarrollar unas herramientas de planeación a la escala geográfica y política del nuevo municipio colombiano, ahora con más de veinte años de experiencia en gestión local, no se dejó pasar. En este contexto surgió la iniciativa de los POT municipales, a partir de una Ley de Desarrollo y Administración Territorial.

La necesidad se manifiesta especialmente en el hecho de que los planes de desarrollo habían sufrido un cierto desgaste sin conseguir grandes impactos frente a la crisis ambiental, social, económica y de gobernabilidad locales. La oportunidad para echar a andar una nueva herramienta estaba en la madurez de las democracias municipales y, en muchos casos, la tradición de participación comunitaria heredada de la Ley 152 de 1994. Adicionalmente, el relativo éxito de estas herramientas en España y en otros países de Europa, en especial, su impacto en las finanzas municipales, vía nuevos instrumentos económicos, abrió la senda para conocer mejor e intentar adaptar el modelo ibérico de la Ley del Suelo Español en Colombia. La adaptación no ha sido del todo afortunada, por diversas razones que se expondrán más adelante.

En Colombia, plantear algunas preguntas puede ayudar a dilucidar la relación entre la planeación y la ordenación del territorio. ¿Cómo ocurre la integración entre los objetivos de los planes de desarrollo (Ley 152) y los del OT (Ley 388)? Es aquí, en el terreno de los objetivos, en donde se puede ubicar una de las principales confusiones entre planeación del desarrollo y ordenamiento del territorio, tal y como se conciben en estos desarrollos legislativos. El extinto Ministerio de Desarrollo indicaba que, para algunas corrientes, el OT no es solo de naturaleza física; para esta entidad este se considera como:

Un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. (Ministerio de Desarrollo Económico, 1997, art. 5, Concepto)

La visión integral y sistémica del OT, la participación social, los horizontes temporales que considera, los instrumentos de aplicación y los objetivos del proceso, hacen que se confundan los propósitos de la planeación y del ordenamiento. En el mejor de los casos, puede entenderse la OT y los POT como el marco físico-espacial y los planteamientos de este orden que soportan y dan vida a las aspiraciones colectivas de la población, pero ello remite indudablemente a considerar el OT como un ejercicio de carácter físico-espacial, que tiene con la planeación del desarrollo (Ley 152), al menos tres diferencias esenciales.

En primer lugar, el OT problematiza la distribución, localización y comunicación de la población. Así mismo, se pregunta por el funcionamiento espacial de la infraestructura y los equipamientos municipales. Por su parte, la planeación del desarrollo se preocupa por llevar los beneficios del Estado a toda la población, allí donde se encuentre, por comunicar, dotar y servir a cada uno de los pobladores de la localidad.

La segunda diferencia radica en que las decisiones que contempla el POt son de carácter vinculante, es decir, de obligatorio cumplimiento y con posibilidades de que la población reclame, aun por vía legal, la ejecución de los postulados y objetivos (directrices) del Plan. Y, por último, los planes de la Ley 152 tienen un horizonte temporal de cuatro años, mientras que los POT, en su componente general, afectan tres períodos constitucionales de un alcalde, es decir 12 años.

Existe otra diferencia fundamental referida a la incidencia de las políticas nacionales y los planes de gobierno nacionales y locales, sobre la vida municipal. La Ley 152 plantea, entre otros aspectos, la necesidad de adelantar planes de desarrollo en los que los asuntos económicos y sociales se concreten de acuerdo con las prioridades de los grupos sociales que conforman las entidades territoriales —y hasta aquí no hay diferencia con el OT—, y deben basarse en los propósitos y orientaciones formulados en los programas de gobierno; aquí es en donde se ubican grandes diferencias.

Respecto a las políticas nacionales, en materia de OT, la complejidad que supone la llamada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) (Ley 1454 de 2011), dada la coyuntura social y política del país, ha provocado una inmensa asimetría entre la función “ordenadora” del territorio del Gobierno nacional y de los gobiernos regionales frente a la larga experiencia en la materia en los municipios, la cual data de 1997. Los municipios colombianos han sido alcanzados por una loot cuando se cumplían casi 15 años de Planes Municipales de Ordenamiento. El deslinde de competencias, entre el nivel nacional, departamental y el municipal, con la fuerte tradición municipalista de los POT, aún no se ha resuelto en el país.

No obstante, la evidencia empírica muestra que este experimento no programado de ordenamientos locales sin determinantes regionales y nacionales probablemente ayude a consolidar en las escalas nacional, regional y local prácticas de ordenamiento del territorio concurrentes y subsidiarias. Este proceso celular de formulación del POT puede constituir la base de una reflexión, desde las municipalidades y las diversas agrupaciones regionales, en torno a la organización espacial del país que más convenga a los propósitos locales/ regionales de desarrollo. Los planes de gobierno municipales que antes alineaban —como se indicó— a los planes de desarrollo, ahora deben soportarse, dar cumplimiento y armonizarse con el POT. En síntesis, en la práctica se han superpuesto los objetivos de la planeación del desarrollo y los del ordenamiento territorial, lo que convierte a este último, en una poderosa herramienta de planificación del desarrollo con unas grandes fortalezas: independencia municipal para promover su POT, participación ciudadana, y carácter vinculante de las decisiones que incorpora.

Muchas otras preguntas le caben a este proceso, pero, en cualquier caso, los defectos y las inconsistencias del mismo se deben tanto a su novedad, como a factores vinculados con deficiencias técnic...

Índice

• Cubierta
• Portadilla
• Página legal
• Dedicatoria
• Contenido
• Lista de Figuras
• Lista de Tablas
• Prólogo
• Introducción
• Capítulo 1 Ordenamiento territorial: aportes al desarrollo sostenible
• Capítulo 2 Urbanismo social en Medellín: política urbana y derecho a la ciudad
• Capítulo 3 Medellín y el proyecto urbano integral
• Referencias
• Índice temático
• Cubierta posterior