Políticas públicas

Métodos conceptuales y métodos de evaluación

Edgar Ortegón Quiñones

• Editorial: CreaLibros
• Año: 2020
• ISBN:
  9786124443145
• Categoría: Economía
• Categoría: Política económica

El presente texto es un repaso, lo más exhaustivo posible, de todos los métodos de análisis de las políticas públicas y sus métodos de evaluación. El recuento privilegia una exposición simple y gráfica para que sean lo más comprensible posibles. Así, el lector encontrará en los métodos y los marcos analíticos de política pública donde intervienen ideas, instituciones, intereses, información y poderes de toda índole.

Capítulo 1
Antecedentes conceptuales y características

Harold Lasswell (1902-1978), coautor con Daniel Lerner (1917-1980) del libro The Policy Sciences, acuñó el término ciencias de la política o policy sciences para referirse al estudio de las políticas públicas (1951). La publicación de este libro fue de singular trascendencia porque dio inicio a un vigoroso movimiento que, apoyado en el conocimiento acumulado de todas las ciencias (exactas, naturales, políticas, humanas y sociales), llamó a concentrarse en el estudio o análisis de los problemas públicos. Es decir, los que atañen al colectivo y la sociedad en su conjunto. Este hecho fue también importante porque permitió reconocer dos necesidades, por una parte, la de abordar con un cuerpo teórico propio los desafíos de la capacidad gubernamental respecto a los problemas públicos, que por su propia naturaleza requieren un trato diferente; y, por otra, la necesidad de admitir de manera complementaria el avance de la investigación mediante el uso de modelos matemáticos y estadísticos y la aplicación del método científico en apoyo a la toma de decisiones.

Este método, como es bien sabido, consta de cinco pasos: observación y análisis del problema; planteo de hipótesis o explicación inicial sobre el hecho observado; verificación o comprobación de las hipótesis; construcción de un modelo como reflejo simplificado de la realidad; prueba del modelo, evaluación de las soluciones propuestas y establecimiento de una ley que permita generalizar y predecir.

En otras palabras, el trabajo de Lasswell puso en evidencia un marco dual en la evolución de la ciencia de las políticas. Este marco está compuesto por: uno, el valor del conocimiento resultante de la investigación en políticas con énfasis en estudios empíricos de políticas y programas pasados, presentes o en curso. Es decir, la descripción de políticas vivas; y, dos, el mayor conocimiento que se logra en el análisis de políticas y que se orienta a la prescripción para mejorar la formulación, la toma de decisiones, la ejecución y la evaluación de una política. Aunque ambas aproximaciones son complementarias, el análisis de las políticas públicas ha adquirido en las últimas décadas una nueva óptica con categorías analíticas propias. Así, se han profundizado las bases metodológicas y epistemológicas que sostenían a los antiguos modelos, la toma de decisiones se ha permeado por supuestos más flexibles, otros modelos han sido abandonados por su poca utilidad práctica, se ha ampliado la visión sobre el proceso de la política y nuevos actores se han incorporados en las etapas predecisionales y postdecisionales (Subirats et al. 2012: 31-33).

En el trabajo fundacional de Lasswell, sobre ciencias de política o policy sciences, cabe destacar tres aspectos que en su opinión son fundamentales en el estudio de las mismas:

– Se orientan a la solución de problemas públicos (problem-solving), es decir, su motivación principal se centra en resolverlos, por lo cual es una disciplina contextual por naturaleza.

– Son multidisciplinarias, porque su enfoque da cabida y aprovecha los avances de las demás ciencias.

– Son normativas en su perspectiva, debido a la imposibilidad de separar medios de fines y valores de técnicas en el estudio de las acciones del gobierno.

Con base en dichas características, Lasswell define a las ciencias de la política como «el conjunto de disciplinas que conciernen a la explicación de la producción de las políticas públicas y a la obtención de la información relevante relativa a dichas políticas» (1951: 14-15).

Un aspecto a tomar en cuenta, tal como dice André-Noël Roth (2007: 13), otro especialista en el tema, es que los idiomas de origen latino no ofrecen una distinción terminológica y conceptual tan clara sobre la palabra política como existe en las lenguas anglosajonas. Por lo tanto, será útil aclarar desde un comienzo el significado que le damos aquí a la palabra política, como traducción del inglés. ¿A qué nos referimos: a politics o a policy? Politics correspondería a actividades políticas realizadas para lograr el control del poder político mediante el juego electoral, los debates, las movilizaciones y los cargos. Así, politics es en esencia la actividad política como competencia por el poder y el debate partidista. Mientras tanto, policy sería el curso de acción adoptado por un grupo de personas o un gobierno. Es la modalidad de tratamiento de un problema colectivo. Las acciones adoptadas de esta forma, combinadas con el concepto de public, corresponderían al proceso de elaboración y puesta en marcha por autoridades públicas de programas de acción pública, es decir a la public policy o política pública. Policy designaría entonces las acciones resultantes de la politics con sus productos (outputs), resultados (outcomes) e impactos (impacts). En consecuencia, de conformidad con los autores mencionados al inicio, Lasswell y Lerner, politics sería el objeto de la ciencia política y policy el de la ciencia de las políticas.

Es decir, según la visión de Lasswell, el estudio de las políticas públicas tendría como objetivo analizar los problemas públicos, sus orígenes y sus soluciones en contextos democráticos. Él plantea así una invitación para que, mediante la contribución de todas las ciencias sociales, se desarrollen tanto métodos como conocimientos científicos para comprender los problemas sociales y las decisiones y soluciones respecto a ellos.

Avanzando con el desarrollo conceptual de nuestro tema, según Thomas Dye, public policy es lo que el gobierno opta por hacer o por no hacer: «Anything a government chooses to do or not to do» (1972: 18). Esta distinción, a pesar de su generalidad —porque no diferencia entre acciones triviales y acciones sustantivas de un gobierno, lo cual puede ser una clasificación demasiado amplia para propósitos analíticos—, conlleva algunos méritos que vale la pena destacar:

– Primero, especifica que el principal actor de la política pública es el Estado y, por lo tanto, las decisiones del sector privado, organizaciones caritativas, grupos de interés o individuos no constituyen políticas públicas. Esto supone, además, que el Estado puede tomar decisiones con carácter autoritario y coercitivo en nombre de los ciudadanos.

– Segundo, ilustra que la política pública involucra una decisión respecto a actuar o no hacerlo acerca de un problema. Así, el patrón de acción gubernamental estimula acciones positivas, como la solidaridad, o desestimula acciones negativas, como la violencia.

– Tercero, deja entrever que se trata de una decisión consciente y que, por lo tanto, puede acarrear consecuencias no deseadas, como sucede cuando en aras de la regulación de un bien, la decisión tomada puede traer consigo consecuencias no deseadas y actividades ilegales, como el contrabando.

Desde otra perspectiva, Jenkins (1978: 17) define la política pública como «el conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o un conjunto de actores políticos respecto a la selección de ciertos objetivos y medios para alcanzarlos en el marco de una situación específica, decisiones que deberán estar dentro del poder de los actores para lograrlos». Esta definición tiene características que conviene resaltar:

– Primero, presenta a la política pública como un proceso dinámico y, entonces, como consecuencia de un conjunto de decisiones interrelacionadas que acumulativamente contribuyen al resultado esperado. Es decir, los diversos actores con sus conductas e intereses interactúan, confluyen con ideas y recursos y entran en juego para lograr el objetivo deseado. Esta dinámica compleja no garantiza el consenso, pero sí, al menos, la intercomunicación y el diálogo activo.

– Segundo, agrega la capacidad del gobierno para realizar su decisión, ya que considera que este es, en última instancia, un aparato de poder que reúne cuatro condiciones o capacidades: institucionalizar su autoridad; diversificar su control para crear instituciones que sean obedecidas; internalizar una identidad colectiva; y externalizar su poder con coerción legal. Adicionalmente, considera que el gobierno actúa bajo los principios de la patria y los intereses del propio Estado y de la ciudadanía (Abal y Barroetaveña, 1994: 141).

Frente al interrogante de qué es la política pública, Jorge Cuervo, un connotado investigador, la define como: «Una intervención que caracteriza flujos de decisión y acción destinados a resolver problemas considerados como públicos y que ha ingresado en la agenda del Estado mediante la movilización de todo tipo de recursos, organizaciones y actores en representación de la sociedad» (2007: 79).

Por su parte, el informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Política de las políticas públicas destaca como características fundamentales de la definición de una buena política las siguientes: estabilidad; adaptabilidad; coherencia y coordinación; calidad de la implementación y de la efectiva aplicación; orientación hacia el interés público; y, finalmente, eficiencia (2006).

Stella Z. Theodoulou, coeditora de Public Policy. The Essential Readings (Theodoulou y Cahn 2013), destaca catorce conceptos que de una u otra forma estarían interactuando en la política pública para reflejar los factores, dinámicas y tensiones que la afectan, lo mismo que a su proceso de elaboración: efectividad, eficiencia, justicia,...