Derecho y política de la educación superior chilena

Evolución, Crisis y Reforma

José Julio León Reyes

• Editorial: Ediciones UC
• Año: 2020
• ISBN:
  9789561425194
• Categoría: Law
• Categoría: Law Theory & Practice

Este libro se enfoca en el análisis de la evolución del sistema de educación superior chileno, desde un punto de vista jurídico y, a la vez, social, mostrando las continuidades y rupturas de la política y regulación estatal para el sistema desde la fundación de la República hasta la "gran reforma", aprobada por la ley N° 21.091, de mayo de 2018. Pretende, así, llenar un vacío en la literatura que, o bien, mira al pasado distante (e idealizado) del "Estado Docente", o bien al pasado reciente de la dictadura militar (1973-1990) en el que se sitúa el origen del "modelo de mercado" de la educación.Esta investigación se aparta de esas lecturas y muestra que principios tales como la iniciativa y participación privada, autonomía y libre elección en educación, tienen una larga historia en Chile y son parte de la tradición republicana, no un producto de la "agenda neoliberal" impuesta durante la dictadura militar. El autor, desde una perspectiva original que conecta el desarrollo del debate político, el contenido del Derecho y la configuración del sistema de educación superior, pone los problemas de la educación superior en el contexto más amplio de la tensión entre "lo público" y "lo privado", las funciones del Estado y los límites del poder estatal, la dominación burocrática y la autonomía de los particulares.Se trata de un ejercicio de interpretación jurídica-política que proporciona no solo una completa síntesis del derecho de la educación superior vigente en Chile, con sus antecedentes, sino que también se adentra en temas como el significado de los derechos fundamentales y los límites del poder estatal, que serán claves para comprender y participar en el proceso constituyente que ahora se inicia en el país.

CAPÍTULO 1
EL DERECHO COMO INSTRUMENTO O LÍMITE
DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL

El 4 de julio de 2016 la presidenta Michelle Bachelet, presentó un proyecto de ley con el objeto, según indicaba el Mensaje (Nº 110-364), de “reformar completamente el régimen jurídico” de la educación superior chilena. Se inició un intenso debate que no ha concluido pese a la aprobación de la ley Nº 21.091 por el Congreso Nacional chileno. En las discusiones se contraponen no solo dos modelos de organización y financiamiento de la ES, sino también dos concepciones del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza e, incluso, dos ideologías acerca de la relación entre el Derecho, el Estado y la sociedad. Esa ley, publicada el 29 de mayo de 2018, está siendo interpretada e implementada por un gobierno de signo distinto (opuesto) a aquel que inicialmente la redactó. El resultado de la reforma, en términos de efectos en la práctica, aún es incierto.

De algún modo fue ese proyecto de ley lo que motivó esta tesis. Las movilizaciones estudiantiles de 2011 y 2012 pusieron en la agenda pública la demanda por sustituir el “modelo de mercado” de la ES chilena, que habría sido impuesto por la dictadura militar a partir del año 1980 y profundizado en los posteriores gobiernos democráticos, desde 1990 a 2014. Ese movimiento social exigió un sistema educativo público, laico, gratuito, sin lucro y de calidad.1 Quizás su principal logro, como apunta Bernasconi (2012), haya sido el que los estudiantes tomaran conciencia de sus necesidades y de su capacidad de demandarlas como un derecho. Atria (2013: 5) va más lejos y señala que la elección de un gobierno de derecha significó una oportunidad para el movimiento social, pues al atacar “el modelo” teniendo al frente a sus declarados defensores, el conflicto se centró en las características fundamentales de ese modelo: “Solo de este modo fue posible tematizar la hegemonía neoliberal por primera vez en casi 40 años”.

Ocurre que después de la reforma “de mercado” impulsada el año 1980 por la dictadura militar, nuestro sistema de ES pasó gradualmente de ser un sistema gratuito, de élite, institucionalmente homogéneo (Brunner, 2009: 156-157) y predominantemente público, en matrícula y fuentes de financiamiento (Levy: 1995), a ser uno altamente privatizado en la matrícula, financiado mayormente por los aranceles pagados por las familias, cada vez más costoso para estas, y diversificado (heterogéneo en tipos institucionales, niveles de calidad, etc.). El sistema chileno se transformó en 1985 en uno de masas (con más de 15% de tasa bruta de escolarización superior) e ingresó, en 2007, a la fase de acceso “universal”, al superar 50% de cobertura (Brunner 2013; 2015).2 Los cambios de la ES chilena habían ido más allá de la “intención original” del legislador del ‘80 y no fueron acompañados por un ajuste en el marco legal; la institucionalidad del sistema quedó así rezagada y se revelaba insuficiente frente a la dinámica de su desarrollo. Esta sería la causa principal por la que este sistema de ES ha enfrentado tantos y tan fuertes cuestionamientos desde casi todos los sectores.

Cuando anunció su programa de gobierno el 27 de octubre de 2013, Michelle Bachelet, puso en el centro del mismo lo que denominó una “reforma estructural” de la educación chilena: “Una reforma que asegure una educación pública, de calidad, gratuita, sin lucro e integradora, en el convencimiento que la educación es un derecho social y no un bien de consumo”.3 Para financiar sus “políticas sociales prioritarias” anunció una reforma tributaria y, seguidamente, propuso llevar adelante un proceso para elaborar “una nueva Constitución”, una “que nos interprete a todos” y “consagre la idea de un Estado social de derechos”.4 La conexión de estas tres políticas –las “reformas de fondo” según el programa– con las demandas del movimiento estudiantil de 2011 es, amén de evidente, sintomática de la orientación que adoptaría ese gobierno. El chileno es, entonces, un caso claro de política pública surgida “desde abajo hacia arriba”, uno en que “el conflicto empuja el asunto y lo pone en la agenda del gobierno” (en un lugar prioritario); a la vez, es un ejemplo de las políticas que, además de asignar beneficios, “arbitran valores” y “forman parte de constelaciones discursivas más amplias o ideologías” (Brunner y Villalobos, 2014: 43-48).

En este capítulo se examina el recorrido de esta reforma y se reflexiona sobre tres dimensiones de la relación entre Derecho y Política que ella pone de manifiesto: la orientación de las políticas con respecto a los modelos ideales de Estado; el choque entre las concepciones liberales e igualitaristas de los derechos fundamentales, en especial de los derechos sociales, y el desafío de alcanzar una “lectura democrática” de la Constitución.

1.1. EL ACCIDENTADO CAMINO DE LA “GRAN” REFORMA
DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENA

El 11 de marzo de 2014 la presidenta Bachelet inició su segundo mandato, ahora liderando una coalición más amplia que la Concertación, la Nueva Mayoría. En lo relativo a ES, el programa de gobierno señaló que se requería desarrollar una nueva institucionalidad y asegurar la educación en este nivel como un “derecho social efectivo”. La nueva legislación debía ofrecer “garantías explícitas” en materia de acceso, calidad y financiamiento de la ES, dando “un trato preferente a los estudiantes de menores ingresos” y configurando “un Estado activo”, tanto en la provisión del servicio educativo como en la fiscalización de los oferentes. La institucionalidad pública se fortalecería con la creación de una subsecretaría y una superintendencia de ES (para “la fiscalización del uso de recursos públicos” y “velar que se cumpla la prohibición de lucro”), de una Agencia de Calidad de la ES, responsable de un nuevo sistema de acreditación obligatorio para todas las IES, y se dotaría de mayores facultades al Ministerio de Educación (Mineduc) en caso de “inviabilidad y cierre” de IES, para asegurar los derechos de los estudiantes (en especial la continuidad de estudios). Se anunció el avance gradual hacia “la gratuidad universal y efectiva” en ES, estableciendo la meta de beneficiar, al cabo de los cuatro años de gobierno, a 70% de la población de menores ingresos, para llegar a 100% en seis años, en IES sin fines de lucro, acreditadas, que se rijan por las normas sobre “acceso de equidad” y por los aranceles fijados por el Mineduc. Además, se comprometió la creación de dos nuevas universidades estatales, en regiones que no contaban con una, y de quince centros de formación técnica (CFT) estatales, uno por cada región del país, vinculados a universidades públicas. La ley, finalmente, contemplaría un “trato preferente” para las IES del Estado, incluyendo un “fondo de aporte basal permanente, exclusivo para las universidades estatales”. Según este programa, la “gratuidad universal” planteaba “un cambio de paradigma”, que implicaba pasar de la educación como un bien que se transa en el mercado –y de “la competencia como mecanismo regulador de la calidad”–, a “un sistema educacional coordinado” que ofrecería a los niños y jóvenes de Chile “un derecho social”.5

La “gran reforma” a la ES sufrió sucesivas postergaciones, sea para facilitar el avance de otras reformas emblemáticas del gobierno,6 sea por problemas de diseño, planificación y gestión de la misma reforma educativa, evidenciados en la difícil aprobación de la reforma de la educación básica y media7 así como en la ausencia, hasta la fecha de su presentación, de un proyecto que pudiese ser analizado y consensuado –al menos en sus ideas matrices– con los actores relevantes de la ES (Consejos que integran la institucionalidad del sistema, IES, organizaciones estudiantiles, etc.) y los partidos políticos de la coalición gobernante, con miras a facilitar su tramitación en el Congreso. Otro factor relevante fue, sin duda, el deterioro de las expectativas económicas, causadas tanto por factores externos como internos8 (incluyendo la envergadura de las mismas reformas emprendidas por el gobierno).

1.1.1. La política de gratuidad en la educación superior

En el mensaje de la Ley de Presupuestos del Sector Público 2016, la presidenta Bachelet reconoció expresamente que era necesario aplicar “criterios de priorización y gradualidad”, a fin de adecuarse al entorno de restricciones económicas y “mantener las cuentas fiscales sanas”. Así, el crecimiento del presupuesto (de un 4,4%) debía concentrarse “en las prioridades programáticas, especialmente en educación y en otras áreas sociales”.9

Al comunicar este programa de gastos a la ciudadanía, la presidenta anunció que en 2016 se comenzaría a implementar la gratuidad en ES favoreciendo a más de 200.000 estudiantes del 50% más vulnerable del país, que estudien en entidades sin fines de lucro y que cumplan con criterios de acreditación y participación.10 De inmediato se abrió la discusión acerca de si esta reforma estructural podría implementarse –así fuera en una primera etapa– por vía de Ley de Presupuestos (de duración anual), en vez de una ley permanente.11 Así, esta iniciativa –y el debate que suscitó– permite ilustrar uno de los objetivos centrales de esta tesis: mostrar cómo la Política se aproxima instrumentalmente al Derecho e intenta moldearlo como un medio para realizar sus fines; y cómo a veces el Derecho fija los límites –traza las condiciones de posibilidad– de la acción política.

En nuestro medio nadie ha planteado reparos severos al objetivo de asegurar el acceso gratuito a la educación superior de los estudiantes pertenecientes a los cinco primeros deciles (ordenados por nivel de ingreso familiar). Esa política, que responde a un principio de focalización del gasto público y a las necesidades de corregir un sistema con altos niveles de “privatismo” (tanto en la matrícula como en la composición del gasto), contribuiría a garantizar –o avanzar en la protección de– la educación como derecho social. En lo que concierne al medio elegido para establecer la gratuidad, por su parte, el presupuesto ha sido tradicionalmente utilizado como un instrumento de política que permite establecer objetivos y metas, estimar los gastos públicos, asignar recursos, establecer su forma de ejecución y, en fin, ordenar la acción de los organismos del Estado.12 Nada había de extraño, en principio, en establecer un programa que sirve para asignar recursos, en esa ley.

El problema surgió porque el Mineduc no había fijado una política de educación superior que justificara las nuevas regulaciones supuestas por este programa. No se conocían –hasta entonces– definiciones oficiales acerca del tipo de sistema que se quería configurar (aparte de la retórica a favor del “derecho social” y contraria al “modelo de mercado”), ni diagnósticos acerca de los principales problemas a resolver, el análisis de sistemas comparados para determinar los mejores instrumentos, ni un plan de acción que incluyera programas de financiamiento, de coordinación entre las IES y de fortalecimiento institucional de las agencias estatales. La “glosa”13 de la Ley Anual de Presupuestos era la primera definición oficial respecto a los criterios de elegibilidad (de las IES y estudiantes) para acceder al beneficio, sus características (naturaleza, duración y condiciones), el tipo de aporte, los mecanismos de cálculo y de transferencia, y los procedimientos de control.

El gobierno intentó eludir el debate sobre el instrumento para mantener la ambigüedad acerca del tipo de aporte que estaba creando. En el discurso se descartó que se tratara de una nueva beca, pues ampliar los programas de becas sin introducir un cambio en el marco regulatorio habría sido demasiado poco: una gratuidad sin reforma, que dejaba las cosas tal como estaban. Pero también se evitó la retórica maximalista, la gratuidad como un subsidio a la oferta, que requeriría un conjunto de nuevas regulaciones y exigencias introducidas vía Ley de Presupuestos. Esto habría sido excesivo, arriesgando entrampar la tramitación de la Ley de Presupuesto con una muy probable discusión acerca de la constitucionalidad de la glosa, amén de las dificultades técnicas que esto planteaba.14 Cierto es que la gratuidad y su regulación anexa, al estar incorporada en el mensaje presidencial, guardaría relación, desde su origen, con “las ideas matrices del proyecto”, por lo que esa posible objeción de constitucionalidad estaría salvada.15 De otro lado, si bien las normas de financiamiento son materia de ley común, las que regulan el reconocimiento oficial, el licenciamiento y la acreditación de las IES en Chile son de rango orgánico constitucional;16 por eso, resultaba dudoso que una ley especial y transitoria como l...

Índice

• Portada
• Créditos
• Portadilla
• Índice general
• Agradecimientos
• Glosario de abreviaturas
• PRÓLOGO de Carlos Peña
• INTRODUCCIÓN
• Capítulo 1. EL DERECHO COMO INSTRUMENTO O LÍMITE DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL
• Capítulo 2. GÉNESIS DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENO: BAJO LA ÉGIDA DEL ESTADO
• Capítulo 3. CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA MIXTO Y PLENA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA: BAJO EL ESTADO DE COMPROMISO
• Capítulo 4. CONTRARREFORMA Y CONSTITUCIÓN NEOLIBERAL: INTERVENCIÓN AUTORITARIA E INSTAURACIÓN DEL MODELO DE MERCADO EN EDUCACIÓN
• Capítulo 5. LA TRANSICIÓN INCONCLUSA: DE LA CONSTITUCIÓN PACTADA A ¿OTRO MODELO?
• CONCLUSIONES
• Bibliografía