Derecho transicional de tierras

Sergio Roldán Zuluaga

• Editorial: Universidad Externado
• Año: 2020
• ISBN:
  9789587903041
• Categoría: Derecho
• Categoría: Derecho medioambiental

¿Cuáles la función del derecho agrario en Colombia? Este ensayo se plantea dicha pregunta constantemente. El derecho agrario ha evolucionado desde la producción de alimentos y el acceso a la tierra de los campesinos -hacia la regulación de diversos actores en minería, agroindustria, turismo, servicios ambientales, energía, entre otros. El uso de la tierra y sus efectos sobre la sustentabilidad de los recursos naturales amplía el marco de intervención del derecho agrario hacia un derecho de tierras integral capaz de brindar respuestas al calentamiento global.El ensayo sostiene que el papel del Estado es arbitrar las conflictividades rurales. Es la aplicación de un derecho dinámico que imparte justicia en los territorios mediante la ponderación de las variables ambiental, social, económica y cultural. En el caso de Colombia, que busca superar un conflicto armado prolongado, es un derecho transicional de tierras que observa sus causas e impone correctivos diseñados por mecanismos transicionales para prevenir su reproducción y promover así la reconciliación local y nacional.El libro estudia la Resolución de la ONU (2018) que reconoció como sujetos de protección especial a los campesinos. Ilustra la histórica omisión del Estado y los riesgos de ineficacia en su papel regulador. Analiza los efectos del conflicto armado en los campesinos víctimas y el enfoque de justicia restaurativa que aplica el Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Plantea un modelo de reparación colectiva y simbólica que profundiza la paz territorial y el diálogo social iniciado por los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) para que el derecho de tierras cumpla los objetivos de la justicia transicional.

CAPÍTULO V. DERECHO TRANSICIONAL DE TIERRAS, RETOS Y OPORTUNIDADES

Lograr la paz es un propósito que tomará varias décadas. Los esfuerzos comienzan con el reconocimiento de la existencia de un conflicto armado y la necesidad de resolverlo a pesar de los obstáculos que se deben flanquear. Su resolución, intentada por el Estado casi siempre por la vía militar¹⁴⁵, no logró detener los estragos causados especialmente en la población campesina y su tejido social.

Colombia debió dedicar esfuerzos al fortalecimiento de su aparato militar en detrimento del desarrollo regional y el fortalecimiento del Estado de derecho. La lógica de la confrontación trajo nuevos actores al teatro del conflicto armado, y con los antecedentes de una guerra sucia todo el país sufrió su degradación, la limitación de los derechos ciudadanos y la diáspora interna y externa de millones de ciudadanos que huyeron para salvar sus vidas. Muchos colombianos inocentes se vieron involucrados como enemigos, acusados de colaborar con uno o con otro bando. En esa lógica, que traspasó los límites universales del derecho de la guerra, la nación colombiana asistió a los peores relatos de violencia que eran escuchados o leídos con impotencia por la comunidad internacional. Los combates, las emboscadas, las masacres, los asesinatos selectivos, los secuestros y la toma de rehenes, las ejecuciones extrajudiciales, las detenciones arbitrarias, la destrucción de los bienes públicos, el bloqueo de la economía nacional, y otros efectos negativos que hubo de sufrir el desarrollo social no parecían tener fin.

Ese ambiente de confrontación abonó el terreno para el deterioro de las instituciones democráticas. Los actores armados comenzaron a capturar y disputar el sistema político. Los partidos políticos se vieron involucrados en la financiación de campañas por actores armados y narcotraficantes, y las instituciones envueltas en hechos de corrupción que permearon todas las ramas del poder público. La agenda pública, las principales preocupaciones y aspiraciones ciudadanas por su bienestar, quedaron atrapadas en una agenda militar y judicial que fue la antesala para la polarización y el sectarismo político, génesis de todas las guerras. La crisis humanitaria en Colombia es de las más grandes del mundo y, como se dijo, contabiliza casi nueve millones de víctimas.

Gracias al proceso de negociación impulsado por el gobierno de Juan Manuel Santos existe un Acuerdo de paz, cuyos primeros pasos implicaron el desarme de las FARC, un acto contundente que pronto mostró la caída de las cifras de violencia pese a la persistencia armada del ELN, de las disidencias de las mismas FARC, de las bandas criminales neoparamilitares y de bandas armadas organizadas del narcotráfico que aún se disputan el control de esa economía.

Sentarse en una mesa a negociar con las FARC significó darles un estatus que reconociera a sus miembros el carácter político de su lucha¹⁴⁶. La mayoría de los colombianos se manifestaron en desacuerdo con dicho tratamiento. No obstante, es difícil pensar en una negociación política exitosa que resulte en el desarme y la cárcel para los guerrilleros. La negociación implica concesiones difíciles de aceptar para muchas personas, sobre todo para aquellas que sufrieron con mayor intensidad los estragos de la guerra. Pero es paradójico constatar que son las víctimas directas las que prefieren la paz y están dispuestas a perdonar, pero no a olvidar. Su reclamo legítimo es obtener verdad, justicia y reparación, que debe demandarse de todos los actores que se involucraron directa o indirectamente en graves violaciones a los derechos humanos. Pero esta negociación tampoco supone la total impunidad¹⁴⁷ para los crímenes más graves y los máximos responsables.

Para entender las razones políticas que inexorablemente nos mueven a resolver los conflictos armados por la vía de la negociación política es pertinente fijar la atención en los antecedentes de la justicia transicional que sentaron las bases para la formulación del Acuerdo de paz.

A. EVOLUCIÓN DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL EN COLOMBIA

Para superar los conflictos armados y los períodos de graves y masivas violaciones a los derechos humanos, como el que padeció Colombia en el combate a la guerrilla más poderosa del continente y quizá del mundo, los mecanismos ordinarios no alcanzan a brindar la cobertura de verdad, justicia y reparación a las víctimas que se requiere. Es necesario hacer uso de mecanismos excepcionales que las pongan en el centro de atención de la sociedad y del Estado, y les brinden garantías de no repetición¹⁴⁸. Estos mecanismos encuentran legitimidad universal en la justicia transicional¹⁴⁹, cuyos primeros pasos a nivel mundial se conocieron en los tribunales internacionales especiales¹⁵⁰ tras la creación de la Organización de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, después de que salió a la luz el escalamiento de las peores aberraciones que cometió el ser humano durante la Segunda Guerra Mundial.

Tales hechos, que avergonzaron a todos, configuraron una consciencia universal respecto de la importancia de respetar los derechos como principio fundacional de la convivencia para mantener la paz, lo cual se decantó en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En efecto, hace 70 años, el 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de la ONU proclamó la dignidad humana y la igualdad de todos como los principales valores para vivir liberados del temor y de la miseria; además, que la noción de progreso social está basada en la elevación del nivel de vida de las personas, un ideal común que deben alcanzar los pueblos y las naciones.

Fue mediante la Ley 975 de 2005 que Colombia incorporó en su ordenamiento jurídico modelos de justicia transicional para juzgar a los desmovilizados de los grupos paramilitares¹⁵¹. Así, el país incorporó en su lenguaje común las nociones de verdad, justicia y reparación, propias de la responsabilidad. Sin embargo, este marco normativo desbordó la capacidad de brindar a las víctimas una efectiva participación, razón por la cual se promulgó la Ley 1448 de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras, que recogió las experiencias del modelo anterior, introduciendo la reparación por vía administrativa y fortaleciendo los mecanismos de juzgamiento para brindar una mayor cobertura de atención a las víctimas.

En relación con la reparación administrativa se crearon tres instituciones que han tenido importantes avances en la misión de reconocer a las víctimas del conflicto armado: 1. La Unidad para las Víctimas, cuyo más importante resultado fue la apertura de un Registro Único de Victimas de los diversos actores del conflicto, que a enero de 2017 incluía más de ocho millones de víctimas¹⁵² reconocidas por el Estado, las cuales han tenido la oportunidad de contar su relato de victimización en relación con las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos y los daños ocasionados a su grupo familiar. Asimismo, esta Unidad ha podido indemnizar a más de 500.000 familias y hoy tiene formulados más de 340^[153] procesos de reparación colectiva a la espera de su efectiva ejecución; 2. La Unidad de Restitución de Tierras que ha operado el proceso en un esquema mixto administrativo y judicial mediante el cual los jueces de restitución han producido 3.822 sentencias, con las que se han entregado 290.911 hectáreas a 36.947 campesinos y comunidades étnicas¹⁵⁴ con lo cual se impulsa su retorno y estabilización socioeconómica; 3. El Centro Nacional de Memoria Histórica, cuyos resultados más destacados para la construcción de una paz estable y duradera son más de veinticinco informes temáticos y regionales que dan cuenta de las distintas victimizaciones, el más emblemático de los cuales es “¡Basta Ya!”, importante referente que recoge las diferentes causas, actores y dinámicas del conflicto, y la organización de un Registro Nacional de Archivos de Derechos Humanos, Memoria Histórica y Conflicto Armado, entre muchas otras herramientas, que serán el eje de la documentación que requieren las diversas instituciones creadas por el Acuerdo de paz, y cuyo acopio documental hará parte del Museo Nacional de la Memoria, edificio que actualmente se construye en la ciudad de Bogotá.

Producto de una reforma legal que permitió abrir un modelo de investigación¹⁵⁵ centrado en la priorización y selección, en el estudio de los contextos del conflicto armado, en el reconocimiento de patrones criminales enfocado en la conducta de los máximos responsables, los tribunales de justicia y paz comenzaron a utilizar nuevas metodologías de juzgamiento que dan cuenta de las múltiples victimizaciones producidas por un bloque o grupo armado, y cuya información se ha remitido a la justicia ordinaria para que investigue a más de 12.000 civiles y agentes del Estado involucrados por acción u omisión en el conflicto armado. Los hechos victimizantes denunciados parcialmente por las víctimas arrojan una cifra abrumadora de más de 364.855 hechos delictivos¹⁵⁶ que, de no ser por la inclusión de esta nueva metodología de investigación adscrita a un modelo de justicia transicional, que hasta ahora se ha centrado en los comandantes y máximos responsables de los grupos paramilitares, la justicia ordinaria tendría que investigar caso por caso los más de 30.000 miembros desmovilizados¹⁵⁷. Asimismo, en relación con los mecanismos judiciales de justicia transicional diseñados por Colombia para reparar a las víctimas que se vieron obligadas abandonar sus tierras, se creó una jurisdicción especial para la restitución de tierras, con más de cincuenta jueces que administran justicia en casi todo el territorio nacional y que han producido importantes fallos, y sentado las bases para una futura jurisdicción agraria, un mecanismo fundamental para garantizar la no repetición de los hechos de violencia que se produjeron por la disputa violenta en la tenencia de la tierra, calificada como una de las principales causas del conflicto armado.

Con todos estos avances Colombia es un modelo mundial de aplicación de la justicia transicional. Sin embargo, la magnitud de su conflicto armado, su carácter prolongado y degradado, es de una complejidad tal que debe abordarse desde su geografía, sus tradiciones políticas sectarias, su corrupción inveterada, su vocación de enclave para la extracción de recursos naturales, el narcotráfico y, en fin, su riqueza biológica y diversidad socio-cultural, elementos que, articulados, plantean retos descomunales para el logro de una paz estable y duradera. La dimensión de los daños ocasionados por un conflicto prolongado que causó millones de víctimas la ubican como una de las mayores conflagraciones humanitarias de la historia universal contemporánea cuyos resultados se miden en inmensos dolores, venganzas, injusticia y miles de casos sin resolver. Atrocidades que tienen sus raíces en la historia republicana y que no han sido aún superadas.

Con el Acuerdo de Paz Colombia empieza a recorrer el camino de la reconciliación nacional. El contenido de los acuerdos alcanzados atiende los problemas estructurales que están entre las principales causas del conflicto armado: una reforma rural integral (punto 1); una apertura democrática que está en la génesis de la violencia política (punto 2); el fin del conflicto armado, que se traduce en la presencia efectiva del Estado para impartir justicia en todo el territorio (punto 3); la solución al problema de las drogas ilícitas (punto 4), y la lucha contra la impunidad y la reparación integral a las víctimas (punto 5). Todos ellos, incorporados en la Constitución, garantizan que sus mandatos se conviertan en políticas de Estado durante los próximos veinte años, previsión que honra el compromiso adquirido con la comunidad internacional que ha prestado todo su apoyo al desarrollo de la justicia transicional en Colombia¹⁵⁸.

Además de las mencionadas instituciones de la justicia transicional, cuya fecha de caducidad es 2021, el Acuerdo de Paz concibió un diseño institucional centrado en un sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, cuyo propósito axiológico es la reconciliación y, en tal sentido, la concepción de una justicia que no se ocupe tanto de la sanción penal de los responsables, que sin embargo se impone a quienes no contribuyan con el esclarecimiento de los hechos y la construcción de la verdad¹⁵⁹, sino de una justicia restaurativa que trate de entender (léase bien, entender) los factores que han sido determinantes para la tragedia humanitaria desatada. La forma como la guerra va expandiendo su maleza en todas las capas de la conciencia nacional, cómo el odio va enredando todas las esferas de la vida pública y las relaciones humanas, cómo los hechos que se producen en ese ambiente de hostilidades armadas, no se pueden leer desde la perspectiva de los códigos civiles, sino en un contexto donde la humanidad se extravía. El conjunto de esas causalidades, pese a que sean aterradoras, son resultado de ese abono de violencia que, por acción u omisión, el conjunto de la sociedad ha esparcido sobre la tierra, y que sólo es posible escapar de tanto dolor y sufrimiento si se atienden las soluciones que permitan cerrar el círculo. Caminar con el firme propósito de conseguir que las generaciones por venir no sufran las mismas consecuencias; entender y saber que si se ignora esa realidad y se da vuelta a la página, como en el pasado, la violencia sin resolver volverá, quizá con mayor intensidad. Entender entonces que no es con más dolor y con más guerras como se puede salir de dicha espiral, que sólo conociendo qué pasó, por qué pasó y cómo pasó, es posible evitar volverlo a repetir¹⁶⁰. Este es el principal reto que tiene por delante la sociedad colombiana, un reto que se puede transformar en un ejemplo mundial, o que de nuevo puede hundir a la sociedad en su conjunto en la arena movediza que ya conoce y que lega la desesperanza de que todo, todo está perdido.

El principal reto, entonces, es de conciencia colectiva y ...

Índice

• Cubierta
• Portadilla
• Portada
• Créditos
• Contenido
• Prólogo
• Introducción
• Capítulo I. Ámbito de intervención del derecho de tierras para la convivencia pacífica
• Capítulo II. La Declaración Universal sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales y su relación con las variables social, ambiental, económica y cultural
• Capítulo III. Riesgos de ineficacia del derecho transicional de tierras en la justicia
• Capítulo IV. La variable del conflicto armado en el derecho transicional de tierras
• Capítulo V. Derecho transicional de tierras, retos y oportunidades
• Conclusiones
• Bibliografía
• Notas al pie
• Contracubierta