¿Por qué la Constitución importa?

Tushnet Mark

• Editorial: Universidad Externado
• Año: 2012
• ISBN:
  9789587109290
• Categoría: Politica e relazioni internazionali
• Categoría: Diritti umani

Tal vez piense que la Constitución importa porque protege nuestros derechos fundamentales. La respuesta que doy aquí es diferente: la Constitución importa porque da estructura a nuestro proceso político. Y es que la fuente última â? y a veces la inmediataâ? de cualquier protección que tengamos de nuestros derechos fundamentales no es la Constitución sino la política. Esta es una breve presentación de las razones por las cuales su primera respuesta, relacionada con los derechos fundamentales, no es del todo correcta. La gente no coincide en cuáles son nuestros derechos fundamentales, y nadie cree realmente que todo lo que la Corte Suprema dice sobre esos derechos es la última palabra.

CAPÍTULO UNO

¿DE QUÉ MANERA IMPORTA LA CONSTITUCIÓN?

LA CONSTITUCIÓN Y LA POLÍTICA NACIONAL

¿Qué se necesita para que usted consiga la política nacional de atención de la salud que desea? Lo primero que viene a la mente es que el Congreso la apruebe y el presidente la firme{5}. Por supuesto, después de que eso ocurra la Corte Suprema debe declarar la constitucionalidad de la ley. Cuando lo hace -y, en general, lo hará- la Corte debe tomar dos decisiones. Tiene que decir que la ley está dentro de las facultades que la Constitución otorga al gobierno nacional y que no viola ningún derecho protegido por la Constitución. Por razones que examinamos más adelante, es muy poco probable que la Corte Suprema del siglo xxi encuentre que la política de atención de la salud está por fuera de las facultades constitucionales del gobierno nacional. Y aunque podría declarar inconstitucionales algunos detalles legislativos porque violan derechos fundamentales, hay muchas posibilidades de que esos detalles no tengan mucho que ver con los elementos básicos de la política que el Congreso y el presidente aprobaron{6}.

Si las políticas importantes -las que según las encuestas preocupan más al público- deben ser promulgadas por el Congreso, ¿por qué es importante la Constitución? Es claro que la Constitución crea el Congreso y la presidencia. Exige que hagamos elecciones para la Cámara y el Senado, aunque no para la presidencia{7}. Y, muy importante, el presidente es elegido con independencia de los senadores y miembros de la Cámara de Representantes. Los senadores y los representantes son elegidos en los estados y distritos de los estados, mientras que el presidente es elegido en elecciones nacionales. Una política aprobada por una mayoría del Senado puede no ser aprobada por la Cámara, o por el presidente, porque los electores difieren. De hecho, las reglas del Senado sobre el “debate interminable" -filibusteras- significan que una propuesta que tiene el apoyo de la mayoría en el Senado puede no prevalecer en ese órgano. La Constitución da a los estados pequeños más poder de voto en el Senado del que justifica su población (o cualquier otra razón que alguien pueda mencionar), garantizando que cada estado, sin importar cuán pequeño o cuán grande, tenga dos senadores. Y si el presidente está en desacuerdo con la Cámara y el Senado, puede impedir que la propuesta se convierta en ley, mediante el veto. El Congreso puede anular el veto del presidente únicamente si logra el acuerdo de dos terceras partes de los miembros de cada cámara.

La Constitución obviamente importa en la creación de estas instituciones. Si tuviéramos un sistema parlamentario en el que el presidente solo pudiera continuar en el cargo con el apoyo de la mayoría del Congreso, obtendríamos resultados políticos diferentes{8}. Las características “inmodificables" de nuestro sistema constitucional son tan obvias que nadie piensa mucho en ellas cuando preguntamos por qué importa la Constitución. Usted lee sobre ellas en los libros de periodistas políticos y de politólogos, no en las columnas de los periodistas que escriben sobre el sistema jurídico ni en los libros de los profesores de "Derecho" constitucional. Y quizá con razón. Decir que son inmodificables significa que son muy resistentes al cambio. En su mayoría solo se pueden modificar mediante una reforma de la Constitución; y una de ellas, la disposición de la Constitución según la cual cada estado -sin importar cuán pequeño sea- debe tener el mismo número de senadores que cualquier otro -sin importar cuán grande sea- no se puede reformar en absoluto{9}. ¿Por qué gastar tiempo preocupándonos por características constitucionales respecto de las cuales seguramente no vamos a hacer nada?

Otra razón para dejar a un lado las características inmodificables es que pueden ser en realidad menos importantes de lo que parecen. La regla filibustera es una regla del Senado, y se puede modificar si así lo desean suficientes senadores; esa regla no está escrita en la Constitución. Y decir hoy que un estado es pequeño no nos dice mucho acerca de cómo van a votar sus senadores sobre cualquier cosa. Para el Wyoming republicano, hay el Rhode Island demócrata. Y, finalmente, recuerde que George W. Bush solo vetó uno de los proyectos que se le presentaron entre 2001 y comienzos de 2007{10}. El poder de veto del presidente puede moldear la legislación cuando los congresistas ajustan sus propuestas de política para asegurar que el presidente firme el proyecto cuando llega a su escritorio. Pero, más importante, el presidente no tiene que vetar la legislación si su partido tiene un firme control de una cámara del Congreso{11}. Lo que importa en primera instancia son los partidos políticos. La Constitución importa en la medida en que afecta la estructura de partidos en el Congreso y la presidencia.

Durante algunos años, a comienzos de este siglo, tuvimos lo que los politólogos llaman un gobierno unificado de partido. El Partido Republicano controlaba la presidencia y ambas cámaras del Congreso, y ese partido estaba bastante unido ideológicamente. Durante ese periodo nuestro sistema constitucional de división de poderes funcionó de modo muy parecido al de un sistema parlamentario. Lo que hace diferente a nuestro sistema constitucional de un sistema parlamentario es la posibilidad de un gobierno dividido, el cual puede surgir de diversas maneras. La más evidente es la que experimentamos durante la mayor parte de la presidencia de Bill Clinton: un presidente de un partido y ambas cámaras del Congreso controladas por el otro partido. La imagen popular es que el gobierno dividido produce estancamiento. Los politólogos han mostrado que los resultados del gobierno dividido son más complicados, porque nuestros partidos políticos han sido coaliciones cuyos componentes han tenido ideologías variadas. A mediados del siglo xx el Partido Demócrata era una coalición de liberales urbanos del norte y de sureños que eran conservadores en asuntos raciales y sociales pero relativamente liberales en asuntos económicos, y el Partido Republicano era una coalición de internacionalistas orientados a los negocios que eran fiscalmente conservadores y relativamente liberales en asuntos raciales -republicanos del nordeste o rockefellerianos- y aislacionistas del medio oeste que en general eran más conservadores. Aun hoy existen “perros azules", demócratas cuya versión del conservatismo fiscal a veces entra en conflicto con las políticas del resto de la bancada del partido del Congreso.

Aquí vale la pena hacer una pausa para señalar que introduje otra característica estructural de nuestro sistema constitucional: el federalismo. No necesitamos una definición técnica del federalismo para entender que nuestra vida política ha estado organizada históricamente en torno al hecho de que los gobiernos estatales y locales hacen muchas de las cosas que más nos preocupan. Dan educación, influidos por políticas nacionales como la llamada “Ley para que ningún niño se quede atrás". Dan protección policial, con apoyo financiero del gobierno nacional y dentro de los límites establecidos por la Corte Suprema. Pavimentan las calles y construyen puentes, también con apoyo financiero federal. Los gobiernos estatales y locales son importantes para nosotros, y debido a ellos los políticos han organizado históricamente a nuestros partidos políticos en los niveles local y estatal: las “maquinarias" clásicas de Chicago, Nueva York y otras partes, que conocemos. Los desarrollos de nuestro gobierno nacional han reducido el papel de los partidos políticos estatales en nuestro sistema político, pero seguramente seguirán siendo importantes en la estructuración de nuestra política, así solo sea porque la Constitución dice que los senadores deben ser elegidos en los estados y los representantes en distritos dentro de los estados. En los partidos políticos estatales y locales es el escenario en el que los jóvenes políticos aprenden y atraen la atención de los dirigentes del partido que buscan “buenos" candidatos para postularlos a cargos más altos.

Los partidos políticos basados en los estados pueden producir un gobierno unificado o dividido. Un gobierno dividido no tiene que producir estancamiento cuando uno o ambos partidos son coaliciones ideológicas. Los dirigentes talentosos de los partidos, en particular un presidente talentoso, pueden idear políticas importantes que rebasen las líneas partidistas y atraigan algunos miembros de la oposición simbólica, y eso no divide sustancialmente al partido del presidente. El ejemplo más reciente de una política importante adoptada durante un periodo de gobierno dividido es la “Ley para que ningún niño se quede atrás". Otra manera de adoptar políticas durante un periodo de gobierno dividido es la pura iniciativa presidencial. La así llamada por Elena Kagan “administración presidencial", es una práctica que alude a las políticas escogidas por el presidente cuya aprobación no logra en el Congreso, pero que él impulsa porque la oposición en el Congreso no es suficientemente fuerte para bloquearlas. De acuerdo con Kagan, el Presidente Bill Clinton fue un pionero en el uso enérgico de la administración presidencial, pero George W. Bush puede haberla impulsado aún más con las iniciativas sobre la detención de prisioneros adoptadas en la “guerra contra el terrorismo" y sobre la vigilancia de las comunicaciones por teléfono y correo electrónico. Es notable que las cortes no intervinieran efectivamente para hundir estas iniciativas.

Aunque invalidaron políticas de la administración Bush, realmente no exigieron remedios efectivos, y permitieron que la administración dejara el manejo de los problemas a su sucesor{12}.

Note cómo he desarrollado mi argumentación. Partiendo de la observación de que la Constitución creó un sistema de división de poderes, sostengo que la división de poderes en sí misma no es la fuerza motriz de las políticas que preocupan al pueblo estadounidense. En cambio, lo que importa es si el gobierno es unificado o está dividido, lo cual depende de los partidos políticos y de si son ideológicamente unificados o coaliciones ideológicas. Además, la manera como se organizan nuestros partidos políticos está ligada al hecho de que tenemos un sistema federal donde los gobiernos estatales y locales elaboran muchas de las políticas que las personas consideran más importantes para ellas.

Pero no importa qué tanto busque, no encontrará nada acerca de los partidos políticos en la Constitución y mucho menos sobre la estructura interna de los partidos{13}. La razón se halla en nuestra historia constitucional. Los redactores de la Constitución sabían de partidos políticos, a los que llamaron “facciones", y no les gustaban. Pensaban que los partidos necesariamente se dedicarían a intereses específicos -para ellos, quizá intereses económicos locales importantes- y no al interés de la nación en su conjunto. Hicieron lo que pudieron para obstaculizar el desarrollo de partidos políticos organizados a escala nacional. Lea la disposición original sobre la elección del presidente. Los votantes votaban por los electores, como aún lo hacemos. Esos electores luego se reunían por separado en sus estados de origen y votaban por dos candidatos, sin distinguir entre candidatos a la presidencia y a la vicepresidencia. Los redactores esperaban que los electores escogieran los candidatos regionales predilectos o al menos favoritos, y que la mayor parte de las veces ningún candidato tendría la mayoría de los votos electorales. De ser así, la Cámara de Representantes, en la que cada delegación estatal emite un solo voto, escogería al presidente entre los cinco primeros candidatos. Aquí lo más revelador sea quizá el número “cinco": los redactores suponían que a menudo habría cinco candidatos plausibles a la presidencia, porque suponían que se formarían “facciones" locales o regionales pero no a escala nacional.

Se equivocaron, por supuesto. En una década, las diferencias entre Thomas Jefferson y John Adams produjeron acciones coordinadas por líderes políticos a lo largo de Estados Unidos que fueron los partidos políticos que esos mismos hombres temían cuando redactaron la Constitución. Las elecciones de 1800 mostraron que la Constitución original había sido mal diseñada para un mundo con partidos políticos. Los demócratas jeffersonianos repartieron en todo el país una tarjeta electoral con Jefferson como candidato a la presidencia y Aaron Burr como candidato a vicepresidente. Los jeffersonianos ganaron, pero no coordinaron muy bien sus acciones en el colegio electoral. Recordemos que los miembros del colegio electoral emiten sus votos por aparte en reuniones estatales, y en 1800 la comunicación con los miembros no era un asunto de enviarles un correo electrónico. Después de llegar los resultados del colegio electoral, Jefferson y Burr tenían exactamente el mismo número de votos. Eso trasladó la elección a la Cámara de Representantes, donde los candidatos federalistas John Adams y Charles Cotesworth Pinckney también estaban en la tarjeta. Burr se negó a retirarse de la contienda, y la Cámara enfrentó una grave crisis política. Ocho estados tenían mayoría jeffersoniana en sus delegaciones, seis tenían mayoría federalista, y dos estaban divididos uniformemente. El resultado: no hubo mayoría por Jefferson porque ocho no es la mayoría de dieciséis. Después de una semana de maniobras de pasillo, los federalistas de los dos estados divididos eligieron ser estadistas y votaron por Jefferson. De esta forma, le permitieron asumir el cargo.

Los redactores estaban equivocados al pensar que habían diseñado una Constitución que impondría obstáculos reales al desarrollo de partidos políticos nacionales. Estaban equivocados también al pensar que los partidos políticos nacionales iban a ser necesariamente “facciones", organizadas alrededor de plataformas políticas específicas y relativamente claras que pondrían en práctica una vez estuvieran en el poder. Los partidos políticos nacionales siempre han tenido plataformas políticas, por supuesto. Pero la relación entre sus plataformas y lo que sus dirigentes hacen una vez son elegidos ha sido bastante laxa. Aquí han sido importantes la división de poderes y el federalismo. Los candidatos a la presidencia pueden pregonar las plataformas del partido, pero para gobernar después de ser elegidos deben lograr que los senadores y los representantes las lleven a cabo. Debido a que los miembros del Congreso son elegidos con dependencia del presidente, a veces -e históricamente a menudono están seriamente comprometidos con todas las partes de la plataforma del partido nacional{14}. Aquí, debido a que los artículos de las plataformas de los partidos nacionales no siempre han sido ideológicamente coherentes. Para los demócratas, por ejemplo, algunos artículos han apelado a los liberales urbanos mientras que otros han apelado a los intereses de los agricultores del sur. El partido “se une" alrededor de la plataforma porque todos imaginan que tener un presidente demócrata es mejor que tener un presidente republicano, pero todos saben también que la lucha para promulgar los artículos de la plataforma continuará después de la elección.

A finales del siglo xx los dos principales partidos políticos nacionales se hicieron cada vez más coherentes ideológicamente y más polarizados, hasta tal punto que, según algunas medidas, el demócrata elegido más conservador es a veces más liberal que el republicano elegido más liberal. A veces los comentaristas explican la polarización de los partidos como un resultado de haber remplazado la selección del candidato por los “jefes" del partido por la selección del candidato en las primarias del partido, debido a que los electores en las primarias del partido tienden a ser los más comprometidos con las posiciones ideológicas que diferencian a su partido del otro. La elección por distritos también afecta la polarización de los partidos, porque las legislaturas pueden diseñar circunscripciones electorales dentro de los estados para que un partido sea dominante en ellas, con el efecto de que la elección primaria del partido determina quién va al Congreso. Es claro que hay algo en ese escenario, pero no es toda la historia, porque la polarización caracteriza tanto al Senado como a la Cámara de Representantes, y las circunscripciones de la Cámara no pueden afectar las elecciones al Senado.

La Constitución ha sido reformada desde 1800, pero las enmiendas posteriores no dicen nada sobre los partidos políticos{15}. Si los partidos políticos, como coaliciones o como agrupaciones ideológicamente unificadas y polarizadas, impulsan la adopción de las políticas que más nos preocupan, ¿la Constitución realmente importa? Puede que sí, si existe alguna conexión entre la Constitución y los partidos políticos a pesar de que no los mencione.

Y existen tales conexiones. Tres son especialmente importantes: el federalismo, la presidencia y la Primera Enmienda tal como la interpreta la Corte Suprema. El federalismo es importante porque históricamente los partidos políticos han sido organizados en los niveles locales y estatales, uniéndose solamente para elegir un presidente que ayude a repartir beneficios a sus seguidores en los estados y las ciudades. Esta característica de nuestra política ha interactuado en forma compleja con el flujo de poder hacia el gobierno nacional en el curso del siglo xx. El creciente poder nacional lleva a que el control partidista del gobierno nacional sea más importante de lo que solía ser, y de ese modo aumenta la importancia de los partidos organizados nacionalmente. Los cambios en la tecnología de la política, especialmente el recaudo de fondos por organizaciones nacionales que apoyan a los candidatos presidenciales, redujeron la importancia de los partidos políticos basados en los estados, pero aún tienen algunos efectos sobre la fortaleza de la coherencia ideológica de cada partido. La presidencia es importante porque los presidentes (y los candidatos presidenciales) pueden articular ideologías unificadoras más eficazmente que otros dirigentes pol...

Índice

• PORTADA
• PORTADILLA
• CRÉDITOS
• AGRADECIMIENTOS
• INTRODUCCIÓN
• CAPÍTULO UNO
• CAPÍTULO DOS
• CAPÍTULO TRES
• FUENTES