Las migraciones como campo de batallas

Desigualdades, pertenencias y conflictos en torno a la movilidad de las personas

Sergio Caggiano

• Editorial: Miño y Dávila
• Año: 2020
• ISBN:
  9788418095061
• Edición: 1
• Categoría: Social Sciences
• Categoría: Cultural & Social Anthropology

El libro aborda cómo las organizaciones sociales de migrantes, las agencias estatales y las entidades supraestatales definen los intereses en torno de la migración, las vías legítimas para reclamar por recursos y reconocimientos y los criterios para determinar pertenencias y exclusiones. ¿Qué políticas y discursos construyen la migración como un tema o como un objeto?, ¿qué operaciones circunscriben a la movilidad de las personas en las ciencias y en las políticas públicas? Migración interna / migración internacional; migración económica ¿versus? refugio político, migración voluntaria e involuntaria, feminización de las migraciones, migración y desarrollo, migración de retorno… La clasificación ordena problemas, conceptos y modos de actuación, y al hacerlo legitima o deslegitima demandas.¿Qué son las personas en movimiento?, ¿inmigrantes, migrantes de segunda generación, ilegales, naturalizados, trabajadores invitados, refugiados, emigrantes, residentes en el exterior…? Las tensiones resultan de la intervención de actores sociales concretos. Es en este sentido quelas migraciones constituyen un campo de batallas. El libro aborda cómo las organizaciones sociales de migrantes, las agencias estatales y las entidades supraestatales definen los intereses en torno de la migración, las vías legítimas para reclamar por recursos y reconocimientos y los criterios para determinar pertenencias y exclusiones. El campo de luchas está atravesado por desigualdades múltiples entrelazadas y el análisis procura no obnubilarse por la más visible de ellas, entre migrantes y aparatos de estado; el objetivo es entender los procedimientosa los que los distintos actores recurren. Por ejemplo, una organización social puede resistir la discriminación étnico-nacional de que son objeto los migrantes, mientras pasa por alto las desigualdades de género o de clase entre los mismos. El campo de luchas que las migraciones constituyen supone una cantidad de combates cuyos efectos de agregación o compensación es necesario dilucidar.

Capítulo 1

El accidente de nacer.
Estados, nacionalidad y ciudadanía

Introducción

En términos de pertenencia sociopolítica, el nacimiento de una persona tiene mucho de accidente, pero se trata de un accidente que no sobrevive un instante como tal. Algunos dispositivos sobrevienen a él y otros incluso se le anticipan, interpretándolo y encuadrándolo para que pierda su carácter contingente. Ya codificado, el evento pasa a formar parte de la vida social. Todos aprendemos con naturalidad que somos naturales de algún país. La ficción no se sostiene solamente en la mitología nacional y en las razones y pasiones que experimentamos desde la temprana infancia. Se sostiene incluso antes en instituciones y categorías que el estado ofrece e impone como primer marco formal dentro del cual actuar en sociedad. La atribución y adquisición de nacionalidad y ciudadanía se cuentan entre estos primeros dispositivos de regulación.

¿Qué se produce social, jurídica y políticamente cuándo se produce un niño?, ¿qué consecuencias trae la migración y el cruce de fronteras para esta producción y lo que conlleva?, ¿qué implican para ella estas dislocaciones y relocaciones? ¿Qué herencias y qué proyecciones están envueltas? El estado nación interviene desde el nacimiento de las personas y aun desde antes brindando respuestas a este tipo de interrogantes. Las leyes de nacionalidad de los estados modernos tuvieron que ver desde sus inicios con la regulación del movimiento de personas a través de las fronteras (Stolcke, 2000). Correlativamente, los movimientos migratorios problematizan las nociones de ciudadanía y nacionalidad (Stolcke, 1999; Joppke, 2008; Vertovec, 2006; Escobar, 2007; Pedone y Gil Araújo, 2008; Dumbrava, 2015) y suponen tanto desafíos como oportunidades para la producción y reproducción de los estados (Pries, 2002; Kalm, 2008). Es en este sentido que ellos actúan en relación con el nacimiento de hijos de migrantes.

Para comprender las dinámicas estatales contemporáneas frente a los flujos migratorios transnacionales, conserva gran poder heurístico la propuesta de Foucault de pensar la producción de población como uno de los procedimientos constitutivos de los estados modernos. La producción de población, en su perspectiva, va de la mano de la circulación (de personas, bienes, símbolos y conocimientos), y tiene un lugar central en la tecnología de poder surgida en el siglo XVIII. Si hasta la edad clásica lo crucial era la conquista y el control o conservación de un territorio, a partir de entonces lo será la seguridad de la población y su circulación (Foucault, 2006 y 2007; Walters, 2012 y 2015).

Resulta fecunda también la idea foucaultiana de que el estado es “una manera de gobernar […], una manera de hacer” (Foucault, 2006: 291 y 324). No hay aquí un núcleo último del estado que organice su sentido (su significado y su dirección), sino que el estado es vuelto a producir, o producido permanentemente como resultado de unas prácticas. De hecho, las dependencias que las llevan adelante pueden estar en conflicto o divergir en sus derroteros. Y estas prácticas y acciones se dan, además, en interacción con organismos internacionales, transnacionales y globales, organizaciones supraestatales o interestatales y organizaciones no gubernamentales de diversa escala de actuación (Dean, 1999).

Estas prácticas y maneras de hacer tienen por fin a la población, crean o producen la población como objeto de su intervención, al tiempo que confirman al estado como la entidad que se hace cargo de tal regulación. En otras palabras, la producción y reproducción de la población y del estado se dan conjuntamente, como parte de un mismo proceso. Los debates que las migraciones internacionales traen alrededor de la nacionalidad y la ciudadanía exponen esta dinámica constitutiva común de la población y del estado, que muchas veces tiende a ser opacada por la reificación de ambas entidades.

Este capítulo se detiene en dos situaciones que permiten ver las acciones de organismos de cuatro estados en torno a estos asuntos. Las dos situaciones involucran a migrantes procedentes de Bolivia, en un caso residentes en Argentina y en otro en España. La primera sucedió durante la década de 2000 en la provincia de Jujuy, limítrofe con Bolivia en el norte argentino, donde algunas agencias del estado provincial ofrecieron resistencia a medidas legislativas impulsadas por el gobierno central, calificándolas como “demasiado permisivas” con los inmigrantes. Según la denuncia de un sector de la iglesia católica, estas agencias obstaculizaban el cumplimiento de una ley nacional destinada a facilitar la obtención del Documento Nacional de Identidad (DNI) en el caso de los hijos de bolivianos.

La segunda situación se desarrolló alrededor de una intervención del Estado Plurinacional de Bolivia (EPB) durante el gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS) y de las reacciones de dependencias estatales españolas. Entre las acciones y políticas de vinculación del EPB con sus residentes en el exterior, se sancionó la Nueva Constitución Política del Estado4, que supuso, entre otros cambios sustantivos, uno atinente al régimen de atribución de nacionalidad. Esta modificación y la rápida adecuación de parte de organismos estatales españoles obstruyeron el camino para obtener la nacionalidad española que habían recorrido hasta entonces los migrantes bolivianos para sus hijos nacidos en España.

Con base en los casos, el capítulo muestra formas específicas de producción de población. Estos procesos no son simples, unidireccionales ni exentos de fricciones. Se apreciarán variaciones en el tiempo (los estados modifican sus normativas y reglamentaciones) y tensiones entre diferentes estados y niveles de estado, que en su accionar concreto se entrelazan, además, con organismos y agencias no gubernamentales. Por otro lado, la producción de población no consiste simplemente en la circunscripción de un conjunto social como ciudadanos de un estado. Las maniobras y medidas concretas de los agentes estatales permitirán ver cómo el proceso está desde un comienzo estructurado por valores de clase y de género.

El tratamiento de los casos tiene implicaciones teóricas en torno de la posible emancipación de la ciudadanía respecto de la nacionalidad (Soysal, 1994; Sassen, 2000 y 2002; Bosniak, 2000; Kivisto y Faist, 2007). En relación con ello, veremos mecanismos que van en la dirección inversa, hacia un reforzamiento del vínculo entre ambas nociones. Sin negar que en algunos contextos migratorios contemporáneos el encuentro con una simultaneidad de encuadres institucionales (Levitt y Glick Schiller, 2004), más o menos formalizados, permite a las personas materializar prácticas ciudadanas alternativas a las consagradas por los estados, otras prácticas son reconectadas con la nacionalidad, como resultado de la capacidad que los estados conservan y recrean de determinarla positiva o negativamente.

Leyes y papeles nacionales en una provincia de frontera

Hacia finales de 2003, el Congreso Nacional de Argentina aprobó dos leyes que sacudieron el panorama migratorio del país. Una, de gran trascendencia, fue la Ley de Migraciones 25.8715, sancionada en diciembre de ese año, promulgada en 2004 y reglamentada en 2010, que reconoce la migración como un derecho humano y garantiza a los inmigrantes derechos educativos, sanitarios y laborales sin importar la condición reglamentaria en que se encuentren. Durante esos meses, disposiciones complementarias suspendieron las expulsiones de extranjeros en situación documentaria irregular y facilitaron la obtención de residencias temporarias por dos años (Novick, 2011). La Ley de Migraciones fue celebrada por organizaciones defensoras de los derechos de los migrantes y no despertó, en general, una oposición importante ni recusaciones públicas, sino que fue reconocida como un avance político o administrativo6.

En Jujuy la sanción de la ley migratoria tuvo un efecto diferente. Jujuy es una de las provincias económicamente más relegadas de la Argentina desde la segunda mitad del siglo XIX, cuando el desarrollo se orientó hacia el puerto de Buenos Aires, y el quiebre de las economías regionales de las últimas décadas no hizo sino ahondar estas viejas desigualdades. La marginalización y posición periférica respecto del gobierno central generó “reclamos de inclusión en el estado y la nación, de los que los jujeños parecen sentirse simbólica y socialmente excluidos” (Karasik, 2000: 153). Por otra parte, el occidente boliviano y el noroeste argentino pertenecieron ambos al Tawantinsuyu7, y presentaban entonces una importante integración espacial, económica y social. Las corrientes migratorias transatlánticas de fines del siglo XIX y comienzos del XX tuvieron un impacto menor al que tuvieron en el resto de la Argentina, particularmente en Buenos Aires y la región pampeana. Estas y otras características socioculturales hacen que para muchos argentinos de la región central del país “Jujuy se «confunda» con Bolivia” (Karasik, 2000: 155).

Entre las reacciones en la provincia a la sanción de la ley, las críticas señalaron lo que entendían como sus deficiencias o directamente sus equivocaciones, las cuales serían resultado de la potestad de Buenos Aires –sede del gobierno nacional– de promulgar leyes que afectan a todo el país. En mis entrevistas de campo, trabajadores de las áreas de salud y de educación públicas, así como funcionarios del Poder Ejecutivo provincial de distinto rango y área, coincidían en que la normativa migratoria no contempla las condiciones específicas de Jujuy y de la región, ni los costos económicos y de cobertura social que la migración conllevaría. Frente al gobierno nacional, eventual defensor de los inmigrantes por ceguera o por ingenuidad, el discurso provincialista echaba mano así de un viejo y efectivo argumento que alude a la histórica estructuración territorial asimétrica de poder en Argentina (Caggiano, 2007).

La restante ley nacional (Ley 25.819)8 había sido sancionada por el Congreso Nacional poco antes, en noviembre de 2003. Promovía y facilitaba por el plazo de un año la inscripción de nacimientos de niños y niñas de hasta diez años de edad que no hubieran sido inscriptos hasta entonces y la adjudicación del correspondiente DNI. Puesto que en Argentina rige el ius soli, la ley involucraba a todo niño nacido en el país, cualesquiera fuesen las nacionalidades de sus padres. Esta norma también tuvo consecuencias singulares en Jujuy, donde ocasionó enconadas polémicas durante al menos dos años.

En mayo de 2004 la Pastoral Migratoria de la Prelatura de Humahuaca de la iglesia católica presentó al Defensor del Pueblo de la provincia un Informe de personas indocumentadas9 en los departamentos fronterizos con Bolivia. El informe denunciaba la existencia de más de quinientas personas indocumentadas (sobre una población estimada de veinte mil habitantes) y detallaba, entre otras causas, que el hospital de La Quiaca –la ciudad en que se encuentra el paso fronterizo– cobraba ilegalmente a las mujeres bolivianas para dar a luz allí, bajo pena de retener el certificado de nacimiento, en caso de no efectuarse este pago10. La denuncia agregaba que para inscribir a un niño el Registro Civil exigía a madres y padres bolivianos un certificado de ingreso legal al país que la Gendarmería Nacional muy pocas veces entregaba (lo cual, de todos modos, no debería limitar el derecho del niño) y que el Registro Civil provincial no admitía certificados de pobreza que evitaran pagar el arancel a quienes no poseían medios para hacerlo.

El entonces encargado del Registro Civil de la provincia argumentaba, por su parte, que “de los quinientos chiquitos indocumentados, cuatrocientos cincuenta eran del país vecino” (funcionario del Registro Civil de la Provincia de Jujuy, marzo de 200511). La pregunta, desde luego, es qué podía querer decir que “eran del país vecino”. Podría significar que habían nacido en Bolivia, pero esto parece de difícil o imposible comprobación. Más probablemente quería decir que eran hijos de bolivianos, pero esto no debería haber modificado en nada el ejercicio de su derecho a la inscripción y a la obtención del DNI argentino. Otros funcionarios del Registro Civil, de la Gendarmería Nacional con sede en Jujuy y, menos previsiblemente, de la Secretaría de Derechos Humanos de la provincia coincidían en que era legal evitar un otorgamiento indiscriminado de documentación.

La Pastoral Migratoria llevó su denuncia a Buenos Aires. Además de cobertura mediática a nivel nacional, consiguió elevar el Informe a la sede central del Registro Nacional de las Personas (Renaper), que realizó una auditoría en la delegación Jujuy y se puso en contacto con la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación. Finalmente, un decreto del Poder Ejecutivo nacional de diciembre de 200412 prorrogó la ley 25.819 por un año más y eliminó un requisito presente en la versión original que establecía que la persona que solicitaba la inscripción de un niño y sus testigos debían presentar DNI. Se removía así el ítem que originaba el círculo que reproducía la indocumentación.

Entretanto, en materia de normativas y reglamentaciones sobre documentación el estado nacional continuaba desarrollando políticas en dirección a facilitar la regularización documentaria de los migrantes. A mediados de 2004 un decreto presidencial creó el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria (Decreto Nº 836/04)13, dirigido a facilitar la inserción de los inmigrantes y la regularización de su situación migratoria. Durante los meses siguientes una serie de decretos14 buscó concretar el Programa hasta que en diciembre de 2005 el entonces presidente Néstor Kirchner presentó públicamente el Programa Patria Grande, que buscaba sintetizar estos mecanismos y establecer los procedimientos para regularizar la permanencia en Argentina de aquellos extranjeros nativos de países pertenecientes al MERCOSUR y sus estados asociados que se encontraran residiendo en la República con anterioridad al 17 de abril de 2006. El Programa Patria Grande, como la ley de migraciones y las otras medidas asociadas, se inscribía en la política migratoria regional que impulsaba Argentina en el marco del MERCOSUR, que había dado lugar en el año 2002 a la firma del Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los estados Parte del Mercosur, Bolivia y Chile15, suscripto en la Cumbre de Presidentes en Brasilia en diciembre de ese año, el cual fija un criterio de radicación basado fundamentalmente en la acreditación de la nacionalidad de uno de los países de la región (Domenech, 2011).

Por su parte y complementariamente, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia buscó reducir los costos y acelerar los trámites de documentación mediante el Decreto Supremo 28.70916, de mayo de 2006, prorrogado por el 29.87517, de 2008, que estableció un arancel único de tres dólares o su equivalente en pesos argentinos por los certificados de nacimiento, de antecedentes policiales y de nacionalidad, y habilitó el acceso de los cónsules a la base de datos del Registro C...

Índice

• Prefacio
• Introducción
• Capítulo 1
• Capítulo 2
• Capítulo 3
• Capítulo 4
• Conclusiones
• Bibliografía