El proceso contencioso-administrativo

Ramón Huapaya

• Editorial: Fondo Editorial de la PUCP
• Año: 2020
• ISBN:
  9786123175108
• Edición: 1
• Categoría: Law
• Categoría: Public Law

Este libro nos acerca al mecanismo más importante de control judicial sobre las actuaciones y omisiones de la administración pública: el proceso contencioso-administrativo. Con la tutela de las personas como único norte del sistema de justicia contencioso-administrativa, este libro analiza detalladamente la ley 27584 que regula dicho proceso, así como la jurisprudencia de la Corte Suprema más relevante en dicha materia.

Capítulo 1
Breves antecedentes históricos y normativos del proceso contencioso-administrativo

El estudio del dato histórico en el desarrollo de las instituciones jurídico-administrativas es siempre importante, y el caso del estudio de la justicia administrativa no es una excepción a dicha regla. Conocer y comprender los antecedentes históricos de la jurisdicción contencioso-administrativa resulta sumamente útil, porque permite comprender las justificaciones que han existido a lo largo de la historia y que han sustentado cada modelo de justicia administrativa.

No considero correcto juzgar un modelo sobre la base de las soluciones que están implementadas a la fecha, no solo porque las circunstancias (económicas, sociales y legales) son distintas, sino además porque justamente hay que considerar la evolución legislativa para comprender cómo se partió de una solución primigenia a la actual.

En el caso concreto de la justicia administrativa, no sería correcto juzgar el modelo original francés de una jurisdicción excepcional con los conceptos que manejamos el día de hoy. No puede negarse que, en su momento, el modelo francés —más aun con la creación del recurso por exceso de poder— era una institución loable. La justicia administrativa surge como tal con la Revolución francesa, en un contexto distinto, sin claros antecedentes históricos de una institución similar.

Ahora bien, ¿cómo surge la noción misma de justicia administrativa? Parte de la premisa esencial de volver efectivo el principio de legalidad sobre la administración pública, que garantice un gobierno de leyes, no de la mera voluntad de los hombres (García de Enterría, 2000b). Así pues, la propia fuerza del principio de legalidad, según el cual solo la ley es capaz de justificar la actuación del poder público en la esfera de los ciudadanos, hizo necesario el surgimiento de estamentos de control sobre la administración pública. Primero, desde la negación —el juez, so pena de prevaricación, no podrá interferir en los actos administrativos—, luego con la creación del Consejo de Estado y su evolución hasta convertirse en el máximo tribunal de la «jurisdicción administrativa» francesa, hasta la configuración moderna de dicho sistema como una justicia plenaria y efectiva.

1. El modelo francés

En Francia se desarrolló la denominada «jurisdicción administrativa», que en un principio estuvo fuertemente basada en la idea de separación de poderes, de forma específica, en la necesaria separación que debe existir entre la justicia y la administración.

Inicialmente, el revolucionario asumió que «juzgar a la administración es también administrar», por lo que el principio de separación de poderes se hubiese visto vulnerado si se encomendaba el control de la administración pública a la justicia ordinaria. En otras palabras, se parte de la idea que el juez ordinario no puede controlar la actuación de la administración porque ello implicaría que el Poder Judicial pueda inmiscuirse en las competencias propias del Poder Ejecutivo. Pese a esta desconfianza, se estableció un mecanismo de «jurisdicción retenida» en Francia, en donde las funciones de control de los actos o decisiones administrativas, mediante el famoso recurso de «exceso de poder», fueron encomendadas a los propios departamentos ministeriales integrantes de la administración pública y luego en el propio jefe de Estado, como superior jerárquico de aquellos (la famosa teoría del «ministro-juez»), quienes se apoyaban para resolver tales recursos en las opiniones emitidas por un órgano administrativo consultivo especializado, el Consejo de Estado. En estos casos, la administración «retenía» la potestad de controlar sus propios actos. Dicho sistema cambió mediante la ley del 24 de mayo de 1872, en la cual se pasó a un sistema de «justicia delegada» al propio Consejo de Estado, que dejó de ser un ente consultivo y pasó a tener competencia para resolver los «recursos contencioso-administrativos». Pero no es hasta el famoso Arret Cadot de 1889 que el Consejo de Estado se convirtió en la cabeza del sistema común de la jurisdicción administrativa francesa (véase Long y otros, 2017, pp. 73-75).

Ahora bien, contrariamente a lo que se creía en su momento, el modelo francés no rechaza la idea de un verdadero control jurisdiccional del actuar de la administración. Por el contrario, el Consejo de Estado siempre fue verdadera «corte» —en el sentido judicial del término— y no una autoridad administrativa más (Schwartz, 1952, p. 439). Es más, como sostuvo el profesor americano Schwartz hace más de medio siglo, la especialidad en derecho administrativo del Consejo de Estado volvía el sistema francés en uno digno de ser estudiado para los angloamericanos (1952, p. 443).

La característica inicial del sistema francés fue que se montó en un esquema de control o de revisión de los actos de la administración, mediante la técnica del así llamado «recurso por exceso de poder», destinado simple y llanamente a controlar la legalidad de su actuación, sin que resulten relevantes las concretas afectaciones o intereses que sustenten las demandas de los particulares —se decía que el particular era una suerte de Ministerio Público, cuya misión era denunciar la nulidad, a fin de que la justicia actúe en defensa de la legalidad—. Se moldeó así un «contencioso administrativo objetivo», que privilegiaba la revisión de la legalidad de la actuación administrativa antes que la tutela de los derechos del administrado.

Así las cosas, bajo el «esquema revisor», por ejemplo, en un caso donde se denegó un derecho a un particular mediante un acto administrativo ilegal, el control judicial de dicho acto se limitará a revisar la legalidad del rechazo del pedido del administrado y, de existir un vicio de ilegalidad, lo declarará nulo. Sin embargo, no se pronunciará sobre el concreto interés del ciudadano que se ha visto afectado con esa decisión, es decir, no se pronunciará sobre si el administrado tiene o no derecho, mucho menos sustituirá a la autoridad al disponer que esta otorgue el derecho denegado injustamente.

Posteriormente, aparecieron recursos mucho más sólidos para la defensa de los derechos de los particulares como el de «plena jurisdicción», el cual fue usado para proteger sus derechos en los casos de recursos contencioso-administrativos en materia de contratación administrativa o de responsabilidad extracontractual.

Ahora bien, lógicamente, el modelo francés no se ha quedado limitado a su origen clásico de revisor y centrado en una «justicia objetiva», puesto que ha evolucionado vertiginosamente en los últimos cuarenta años. Es importante mencionar que desde la década de 1980 a la fecha, el modelo francés original se ha visto sacudido y revisado por una serie de reformas normativas sumamente importantes de las que ha dado cuenta la doctrina (García de Enterría, 2006, 2007, 2009a y 2009b; Díez Sánchez, 2010), con lo cual el clásico modelo francés ha adquirido un estatus casi idéntico a la justicia ordinaria, de manera tal que ya no es posible hablar del modelo francés como un modelo opuesto al sistema judicialista, sino que se trata de un sistema de justicia plenamente sintonizado con las exigencias actuales de tutela de los derechos (la descripción del modelo actual del contencioso-administrativo francés puede verse ampliamente en Broyelle, 2017).

2. El sistema judicialista

El modelo francés de justicia administrativa, seguido en otras experiencias —como en países bajo influencia francófona como Bélgica, en las antiguas colonias africanas francesas y, de forma interesante, en Colombia— siempre fue muy particular. Sobre todo, porque puso en práctica un sistema don...

Índice

• Abreviaturas
• Presentación
• Introducción
• Capítulo 1. Breves antecedentes históricos y normativos del proceso contencioso-administrativo
• Capítulo 2. Fundamentos jurídico-públicos del proceso contencioso-administrativo
• Capítulo 3. Principios del proceso contencioso-administrativo
• Capítulo 4. El Objeto del proceso contencioso-administrativo
• Capítulo 5. Sujetos del proceso
• Capítulo 6. Aspectos procedimentales
• Capítulo 7. La prueba en el proceso contencioso-administrativo
• Capítulo 8. Medios impugnatorios
• Capítulo 9. Tutela cautelar
• Capítulo 10. Fin del proceso: la sentencia y otros mecanismos de conclusión del proceso
• Capítulo 11. Ejecución de sentencias
• Bibliografía