Derecho urbanístico en la Comunidad de Madrid

Francisco Velasco Caballero

• Editorial: Editorial Bubok Publishing
• Año: 2016
• ISBN:
  9788468686677
• Categoría: Arquitectura
• Categoría: Planificación urbana y paisajismo

Este libro está pensado inicialmente para apoyar la enseñanza del Derecho urbanístico en los planes de estudio de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid. Por largo tiempo, hasta finales de los años noventa, el Derecho urbanístico fue fundamentalmente estatal, con desarrollos más o menos innovadores en algunas comunidades autónomas. Tras la STC 61/1997, que declaró inconstitucional una buena parte del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, el Derecho urbanístico pasó a ser básicamente autonómico (y municipal), si bien sometido a ciertas "condiciones básicas" estatales que impiden divergencias sustanciales entre los distintos Derechos autonómicos, fundamentalmente en lo que tiene que ver con el estatuto de la propiedad urbana. Es cierto que, con cada reforma de la legislación estatal de suelo, las "condiciones básicas" uniformes, vinculantes para todas las comunidades autónomas, son cada vez más extensas e intensas. Sin embargo, en la actualidad aún siguen siendo las leyes autonómicas quienes protagonizan el Derecho urbanístico en cada comunidad.Éste es, desde luego, el caso de la Comunidad de Madrid, donde el sistema normativo general se contiene en la Ley madrileña 9/2001, de 17 de julio, del Suelo (LSM). A esta regulación se han superpuesto, de forma mucha veces problemática, varias leyes estatales de suelo, fundamentalmente el Texto Refundido estatal de 2008, la posterior Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas y, finalmente, el vigente Texto Refundido estatal de 2015. Las contradicciones estructurales entre la LSM y el Derecho estatal de suelo son cada vez más notorias. Mientras la LSM sigue teniendo como perspectiva reguladora la expansión de las ciudades, el Texto Refundido estatal de 2015 ya opta claramente por la recuperación y renovación de la ciudad consolidada. Es bien posible que, a no mucho tardar, la LSM se acomode a la perspectiva legislativa estatal.

Capítulo XI.
Ejecución del planeamiento. Transformación urbanística

I. Ejecución del planeamiento: transformación y edificación

1. Anteriormente ya se ha explicado cómo los planes urbanísticos y territoriales determinan los usos de cada terreno y, con ello, los derechos y deberes de los propietarios del suelo (supra § IV.1). La ejecución del planeamiento tiene por fin la implantación material, sobre el suelo, de las determinaciones planificadoras (art. 71.1 LSM). El concepto de ejecución que utiliza la LSM es notoriamente amplio. Incluye desde actividades puramente jurídico-formales, como la “equidistribución” (entre los propietarios de un mismo ámbito de suelo) hasta actuaciones materiales como la realización de obras de urbanización, la edificación y la conservación de lo edificado (art. 71.1 LSM). En realidad, la LSM describe una secuencia transformadora que se inicia en SUS o SUNC y concluye sobre SUC. En ese “proceso de ejecución” hay dos grupos principales de actividades: las de urbanización o transformación urbanística y las actividades de construcción y edificación (art. 71.2 LSM). La urbanización en sentido amplio (o transformación urbanística) comprende tanto la equidistribución entre propietarios, como la materialización de las cesiones obligatorias de suelo a favor de la Administración y la ejecución y conservación de las obras de urbanización (viales, aceras, instalaciones de abastecimiento de agua, etc.). Esta fase concluye con la recepción de las obras de urbanización por el ayuntamiento (art. 135.1 LSM). El otro grupo de actividades gira en torno a la construcción: edificación de solares, implantación en cada solar o edificio ya construido del uso previsto en el plan; y conservación de los edificios.

2. Obviamente, cada una de las actividades de ejecución se dará en mayor o menor medida en cada clase de suelo. Así, los terrenos de SUS y de SUNC primero deberán ser objeto de trasformación urbanística (urbanización), esto es, de preparación jurídica y física hasta convertirlos en solares edificables dotados de los servicios urbanísticos obligatorios. Terminada la transformación urbanística el suelo devendrá SUC, integrado por solares, y sobre esos solares procederá la edificación. Aunque no es objeto de atención directa por el art. 71 LSM, también puede haber alguna actividad de ejecución en SNUP. Es el caso de infraestructuras de interés general que requieran algunas obras de urbanización, además de la edificación, o de actividades constructivas privadas previa “calificación urbanística” (supra § X.16).

II. Transformación urbanística: gestión y urbanización

3. Visto ya que la “ejecución del planeamiento” es una categoría de muy amplio contenido, comprensiva tanto de la urbanización como de la edificación, ahora nos vamos a centrar precisamente en la “transformación urbanística”. Con este término se pretende describir el conjunto de actividades de ejecución del plan, tanto jurídicas como materiales, dirigidas a convertir el suelo en solares edificables y en terrenos cedidos a la Administración para la ubicación de dotaciones públicas. Dentro de este concepto de “transformación urbanística” (que excluye claramente la actividad edificatoria) se puede distinguir convencionalmente entre la gestión urbanística (actividad jurídica, de redistribución de cargas y beneficios entre propietarios) y la urbanización propiamente dicha (la realización física de las obras de urbanización: alcantarillado, viales, aceras, etc.). Todas estas actividades de ejecución o transformación urbanística están reguladas extensamente en la LSM. Ello no obstante, a esta regulación autonómica se superpone parcialmente el TRLS 2015, con su regulación general de las “actuaciones de transformación urbanística”. De otro lado, en este ámbito de la actuación urbanística es frecuente la aplicación supletoria del Derecho estatal: del TRLS 1976 y del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978. Veamos.

4. En la actualidad, el TRLS 2015 regula parcialmente lo que aquí hemos considerado genéricamente como urbanización (o “ejecución del planeamiento” en sentido estricto) y que en la ley estatal recibe la denominación de “transformación urbanística”. Bajo este concepto general el art. 7 TRLS 2015 incluye tres categorías diferentes: la nueva urbanización, la reurbanización o renovación, y las llamadas “actuaciones de dotación”. Para cada uno de estos tipos de “transformación urbanística” se establece en la ley un régimen jurídico más o menos singular. Esa regulación se impone, lógicamente, sobre el régimen de la “ejecución urbanística” en la LSM. Una dificultad para la aplicación de los tipos de “transformación urbanística” del art. 7 TRLS está en su regulación abstracta, al margen de las clases de suelo en cada comunidad autónoma. La ley estatal, que ya se sabe que no establece clases de suelo sino sólo dos “situaciones básicas” de suelo (el rural y el urbanizado), establece la siguiente correspondencia entre tipos de “transformación urbanística” y “situaciones básicas” del suelo: la nueva urbanización es la transformación urbanística para la conversión del suelo rural en suelo urbanizado (art. 7.1 a) 1 TRLS 2015); la reurbanización es la actuación para renovar o reformar suelo urbanizado, pero cuya urbanización sea ya inidónea (art. 7.1 a) 2 TRLS 2015); y las llamadas “actuaciones de dotación” buscan el incremento de las dotaciones públicas en suelo urbanizado en proporción directa a un posible aumento de la edificabilidad o de fijación de usos más lucrativos en un ámbito de suelo urbanizado (art. 7.1 b TRLS 2015). Pero dicho esto, aún nos quedaría trasladar la tipología de actuaciones de transformación urbanística al seno de la Comunidad de Madrid, esto es, establecer su correspondencia con las clases de suelo de la LSM. La correspondencia sería la siguiente: la nueva urbanización se da siempre en suelo urbanizable; la reurbanización, renovación o reforma integral es propia del suelo urbano no consolidado; y las “actuaciones de dotación” tendrán lugar —normalmente— en suelo urbano consolidado (véase supra § VIII.14).

5. Además del TRLS 2008 (y ahora, del TRLS 2015), la jurisprudencia aplica con gran frecuencia el TRLS 1976 y, sobre todo, el Reglamento de Gestión Urbanística (RGU), aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. Ya se dijo más arriba que tanto el TRLS 1976 como el RGU son anteriores a la creación de las comunidades autónomas y, en virtud del art. 149.3 CE, son de aplicación supletoria en toda España, en defecto de regulación autonómica expresa (supra §§ III. 1 y 14). Y bien, no es infrecuente, en la práctica, que el Tribunal Supremo resuelva recursos de casación con base, precisamente, en el RGU. En algunos casos esta aplicación supletoria puede estar forzada, precisamente, para conseguir la admisión a trámite del recurso de casación, pues es sabido que esta clase de recursos sólo se puede basar en normas estatales o europeas (art. 86.4 LJCA); y si no fuera por la aplicación supletoria del TRLS 1976 y de los reglamentos urbanísticos de 1978 no sería posible que el Tribunal Supremo conociera en casación de la mayoría de los pleitos de gestión urbanística, regidos por leyes urbanísticas autonómicas. En algunos casos se puede aceptar que la regulación autonómica ofrezca una verdadera laguna en algún aspecto de la ejecución o gestión urbanística y que, por tanto, se haga necesaria la aplicación supletoria del RGU. Pero otras veces se puede considerar también que un hipotético defecto de regulación en la ley urbanística autonómica no es propiamente una laguna sino la exclusión de otras soluciones posibles o el reconocimiento de un cierto ámbito de poder de decisión a cada ayuntamiento, en los límites de la ley. Así, por ejemplo, tomemos el art. 87.1 f) LSM, que establece expresamente que en la reparcelación se atribuirán nuevas parcelas a cada uno de los propietarios originarios de la misma unidad de ejecución, y que si no hubiese nuevas parcelas procederá la compensación en dinero. Se podría plantear, en hipótesis, que esta norma autonómica ha omitido la posibilidad de otorgar una parcela en pro indiviso a varios propietarios, y que para integrar esa laguna sería de aplicación el art. 94.1 RGU, que prevé esta posibilidad de adjudicación de una fina en pro indiviso. Pero quizá sería más prudente pensar que la LSM, inspirada en un criterio iusprivatista general contrario a las situaciones de proindiviso, ha optado directamente porque sólo haya fincas adjudicadas a propietarios individuales. Se ve, entonces, cómo no siempre es posible aplicar “supletoriamente” el RGU allí donde no hay regulación legal autonómica. Y ello porque con frecuencia la opción legal es precisamente no dar más opciones que las que expresamente contempla, o dejar la regulación relativamente abierta para favorecer el legítimo ejercicio de la autonomía urbanística de los municipios, conforme al art. 137 CE.

6. La transformación urbanística es una actividad pública. Así ha sido históricamente (BAÑO, 2009: 264) y así sigue siendo en la actualidad. En la Comunidad de Madrid, el art. 6.1 LSM, puesto en relación con el previo art. 2.2 y 3 LSM, deja claro que la “actuación de ejecución” es una función pública “cuya titularidad corresponde a las Administraciones públicas competentes”. Que la urbanización sea una actividad pública significa, en sustancia, que es una Administración pública quien al menos ordena y dirige el proceso de transformación. Proceso de transformación que terminará con la delimitación de parcelas edificables y la cesión al ayuntamiento —para su inclusión en el dominio público municipal— de los terrenos donde se han de ubicar las dotaciones públicas. Ahora bien, aunque la urbanización o ejecución urbanística sea claramente una función pública, la participación de los particulares en ese proceso puede ser muy intensa. Así, como luego veremos, entre los tres “sistemas de actuación” principales que regula la LSM hay uno —el de compensación— donde son precisamente los propietarios de suelo quienes (agrupados normalmente en una “junta de compensación”) ejecutan o gestionan directamente el plan: equidistribuyen cargas y beneficios mediante reparcelación, entregan los terrenos de cesión obligatoria al ayuntamiento, y se encargan de la ejecución material de las obras de urbanización (infra § XI.14). Pero incluso en el “sistema de actuación” por compensación, donde el protagonismo de los propietarios es innegable (art. 6.4 LSM), estamos ante una actividad urbanizadora pública, pues el ayuntamiento controla plenamente la actividad de los propietarios, y ha de autorizar la mayoría de sus acuerdos.

7. En buena parte de su regulación, la LSM descansa sobre un modelo implícito de transformación urbanística: la ejecución de un concreto sector de SUS a través de concretas “unidades de ejecución” donde son los propietarios, mediante el sistema de compensación, quienes gestionan y urbanizan el suelo. Este es, podríamos decir, el arquetipo de la ejecución urbanística en la LSM. Ahora bien, hay que tener en cuenta que el fenómeno de la transformación urbanística es más amplio y diverso. Por eso, la misma regulación de la LSM habrá de aplicarse también —aunque con algunas peculiaridades— a actuaciones urbanísticas diferentes del arquetipo implícito de la LSM. Es el caso de la transformación urbanística del SUNC; o incluso de algunas actuaciones fragmentarias (“actuaciones de dotación”) en SUC. Finalmente, hay que tener en cuenta que una parte relevante de las actuaciones de transformación en la Comunidad de Madrid se realizan previa expropiación de todos los terrenos de una unidad de ejecución o sector (infra § XI.48). En tal caso no son aplicables todos aquellos preceptos de la LSM que implícitamente se refieren a la ejecución por los propietarios del suelo (compensación).

III. Presupuestos de la ejecución o transformación urbanística

8. La LSM establece varios “presupuestos legales” previos para que se pueda llevar a cabo la ejecución urbanística. Son: la previa ordenación pormenorizada del ámbito espacial objeto de transformación (art. 78 LSM); la definición de la “modalidad de gestión urbanística” (art. 79 LSM) y la previa aprobación del proyecto de urbanización (art. 80 LSM). En puridad, la aprobación del proyecto de urbanización no es un presupuesto legal previo de toda la actividad transformadora sino sólo un requisito previo a la transformación física (urbanización). De manera que la aprobación del proyecto de urbanización bien podrá tener lugar una vez iniciada la transformación jurídica (equidistribución) de un ámbito de ejecución.

1. Ordenación pormenorizada

9. En cuanto al primer presupuesto legal, es lógico que la actuación de transformación urbanística no pueda iniciarse mientras el suelo no esté completamente ordenado. Esto es, hasta que no esté aprobado y en vigor el plan que contenga las determinaciones pormenorizadas del ámbito de suelo que va a ser objeto de transformación. Unas veces ese instrumento de planeamiento será el PG. Aunque las más de las veces será un PP. En ocasiones, por exigirlo así el PG o un PP, también será necesaria la previa aprobación de un estudio de detalle (ED).

2. Definición de la modalidad de gestión

10. El segundo presupuesto legal es la previa definición de la modalidad de gestión urbanística. Se trata de que el ayuntamiento defina si la ejecución será una “actuación integrada” o una “actuación aislada” (art. 79 LSM). Hay una “actuación integrada” o sistemática cuando en un ámbito espacial concreto (unidad de ejecución) se agrupan varias fincas que serán objeto de transformación conjunta. Aunque la LSM no ofrece una regulación precisa, de forma implícita considera que en una “actuación integrada” habrá diversos propietarios que compensarán entre ellos las cargas y beneficios derivados del planeamiento. Esta imagen implícita será real cuando el sistema de actuación sea la compensación o incluso la cooperación, porque en ambos casos los propietarios mantienen la titularidad de sus fincas durante el proceso de ejecución; sin embargo, el concepto de “actuación integrada” no resulta exacto cuando el sistema de a...

Índice

• ABREVIATURAS
• LEYENDA
• Capítulo I. Regulación de los usos del suelo
• Capítulo II. Competencias estatales, autonómicas y locales
• Capítulo III. Fuentes del Derecho urbanístico y de la propiedad urbana
• Capítulo IV.
• Régimen urbanístico de la propiedad del suelo
• Capítulo V. Planeamiento urbanístico
• Capítulo VI. Planeamiento general
• Capítulo VII. Planeamiento de desarrollo
• Capítulo VIII. Régimen del suelo urbano
• Capítulo IX. Régimen del suelo urbanizable
• Capítulo X. Régimen del suelo no urbanizable de protección
• Capítulo XI. Ejecución del planeamiento. Transformación urbanística
• Capítulo XII. Implantación y mantenimiento de usos
• Capítulo XIII. Disciplina urbanística
• BIBLIOGRAFÍA CITADA