La educación superior de Chile

Transformación, desarrollo y crisis

Andrés Bernasconi

• Editorial: Ediciones UC
• Año: 2015
• ISBN:
  9789561425750
• Categoría: Pedagogía
• Categoría: Educación general

El profesor de la UC y director de CEPPE Andrés Bernasconi ha invitado a un conjunto de los mayores expertos nacionales en la educación superior a hacer un verdadero análisis del campo de la educación terciaria chilena, cubriendo el amplio terreno que va desde su historia reciente, su marco jurí­dico, las polí­ticas públicas del sector, el gobierno de sus instituciones, los mecanismos de aseguramiento de la calidad y las caracterí­sticas de los profesores. Este libro ofrece el más completo panorama de la educación superior en Chile disponible en el mercado editorial. Si bien se trata de una obra académica, que debiese estar disponible en las bibliotecas de cada universidad, instituto profesional y centro de formación técnica del paí­s, para sus autoridades, profesores y estudiantes, también está dirigida a líderes políticos, gremiales y sociales, y al ciudadano que, interesado en el devenir de la educación chilena, quiera estar bien informado para participar con bases sólidas en el debate del principal tema de discusión en la agenda chilena de hoy.

CAPÍTULO I

MEDIO SIGLO DE TRANSFORMACIONES DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENA: UN ESTADO DEL ARTE

JOSÉ JOAQUÍN BRUNNER
Universidad Diego Portales

José Joaquín Brunner. Doctor en Sociología, Universidad de Leiden. Profesor Titular de la Universidad Diego Portales, donde dirige la Cátedra UNESCO de Políticas Comparadas de Educación Superior. Se ha desempeñado como profesor, investigador y experto en sistemas y políticas de educación superior en más de 40 países. Ha publicado más de 35 libros sobre materias de su especialidad. Forma parte de los consejos editoriales o comités científicos de diversas revistas académicas de Europa y América Latina. Fue Ministro Secretario General de Gobierno en Chile, presidió el Consejo Nacional de Televisión y la Comisión Nacional de Acreditación. Participa activamente en el debate público educacional tanto en Chile como en otros países de América Latina.

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este capítulo es dar cuenta del desarrollo de la educación superior o terciaria chilena durante los últimos 50 años: entre 1964, al comenzar el gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva, hasta el presente, en que se discute sobre nuevos escenarios para este sector (Brunner, 2013c). Nuestro foco es la evolución del sistema y las políticas gubernamentales dirigidas al sector. El análisis será conducido en torno a tres ejes. Primero, la expansión del sistema en términos de fases de acceso —acceso de elite, de masa y universal (Trow, 1974) (véase el gráfico 1)— y procesos de diferenciación organizacional (Van Vught, 2007; Clark, 1983; Birnbaum, 1983) y sus efectos.

Segundo, las transformaciones de la gobernanza del sistema, particularmente de las interacciones entre políticas, mercados e instituciones u organizaciones en la línea de Clark y sus continuadores (Jongbloed, 2003; de Boer, Enders y Schimank, 2008; Bleiklie y Kogan, 2007) y del estudio de partes interesadas (Benneworth y Jongbloed, 2010; Jongbloed, Enders y Salerno, 2008; Enders y Jongbloed, 2007).

Tercero, los cambios en las políticas públicas dirigidas al sector; en especial, de las ideas y los paradigmas cognitivos y normativos que las orientan y organizan (Hay, 2008; Campbell, 2002; Hall, 1993).

El propósito no es ofrecer una investigación exhaustiva de la trayectoria del sistema y las políticas, sino, más bien, plantear una hipótesis interpretativa a partir de los enfoques recién mencionados y entregar claves para la comprensión de dichas trayectorias a lo largo de medio siglo, junto con elementos para la discusión de escenarios futuros.

Luego de una descripción de los cambios experimentados por el sistema durante el último medio siglo, se plantea y explora la hipótesis de que el patrón de transformaciones emergente de aquella trayectoria aparece como un complejo entramado de variaciones que son continuas en el tiempo y se hallan condicionadas exógenamente —de diversas maneras— por alteraciones del contexto o entorno en que se desenvuelve la educación superior. Estos cambios ocurren interrelacionadamente en varios niveles, teniendo expresiones simultáneas o sucesivas en el ámbito institucional, de las organizaciones consideradas individualmente, en el campo organizacional en su conjunto (sistema nacional) y en el plano de las políticas públicas. En cuanto a su magnitud, pueden ser incrementales en un extremo —es decir, pequeñas modificaciones normales en el orden organizacional o de calibración de los instrumentos o de los instrumentos de política en sí— o, en el otro extremo, cambios de trayectoria o del paradigma que enmarca las políticas. Este último tipo de cambios suele ser presentado como hito visible, incluso dramático, de la interrupción o puntuación del equilibrio preexistente y, a partir de su ocurrencia, del comienzo de una nueva trayectoria en la evolución de la institución o el sistema de educación superior. En otros momentos, las variaciones son de naturaleza menor y de tan baja intensidad que no alteran, sino que se ajustan al patrón de dependencia condicionado por el pasado (path dependence), cosa que suele ocurrir en niveles más bien estructurales del sistema y a veces también en relación con los elementos ideacionales (o paradigmáticos) de la política. En general, y más allá de su carácter situado dentro de un contexto o entorno, los cambios observados tienen un origen exclusivamente interno dentro de la institución de la educación superior, las organizaciones o el sistema, o provienen de factores que operan desde fuera, esto es, desde el contexto socioeconómico, político y cultural, sobre cada uno de aquellos niveles, o bien constituyen el resultado de la acción combinada de factores y fuerzas internas y externas —como en los casos de las políticas públicas o la gobernanza— que operan sobre las lógicas propias de cada uno de los niveles relevantes.

1. CAMPO ORGANIZACIONAL TRADICIONAL

Un punto de arranque necesario para estudiar la evolución de la educación superior chilena durante las últimas cinco décadas es la previa consolidación —en los años 1950— de su campo organizacional tradicional. Comprende el ciclo de fundación de nuestras ocho universidades tradicionales (entre 1842 y 1956), dentro de un régimen mixto (público-privado) de provisión que se consolida durante la década de 1950 al obtener las seis universidades privadas el derecho a examinar, certificar y habilitar autónomamente a sus estudiantes y al crearse el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) en 1954 (Krebs, Muñoz y Valdivieso, 1994, pp. 437-492). Este organismo se establece con el fin de coordinar la investigación tecnológica de las universidades que sería financiada mediante el Fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias, creado con el 0,5% de todos los impuestos directos e indirectos de carácter fiscal y de los derechos de aduana y de exportación percibidos por el fisco (ley núm. 11.575, art. 36). Este campo organizacional tradicional de la educación superior chilena se caracteriza por una extrema selectividad de la provisión (1.128 alumnos en 1900; 6.307 en 1925; 10.793 en 1950; y 25.806 en 1960) y la absoluta parquedad de la tasa de participación, que en los años indicados corresponde a una cobertura del 0,31%, el 1,18%, el 1,46% y el 2,95%, respectivamente (Braun-Llona et al., 1998, cuadros 7.11 y 7.12). Como resultado, la educación superior chilena tradicional es eminentemente de elite, con un cuerpo estudiantil proveniente de los grupos con mayor capital socioeconómico y cultural o en vías de acceder a dicho estatus. A ello se agrega la progresiva incorporación de las universidades privadas a la esfera pública, mediante el reconocimiento oficial de su personalidad jurídica primero y en seguida del derecho a examinar y titular a sus estudiantes, y finalmente por medio del otorgamiento de un subsidio cada vez más amplio para costear sus actividades.

Un tercer elemento del campo organizacional tradicional es la consiguiente pérdida del predominio legal ejercido durante el siglo anterior por la Universidad de Chile como representante del Estado docente y órgano rector del sistema hasta la década de 1950 (Campos Harriet, 1960, pp. 190-202).

Luego, tenemos una gobernanza del sistema articulada en torno al poder de las organizaciones de mayor prestigio, en particular la Universidad de Chile, la que —más allá de la pérdida del monopolio de los exámenes y los títulos defendido apasionadamente por Valentín Letelier (1895) a comienzos del siglo XX— mantiene una clara hegemonía académica, presencia nacional a través de sus sedes (colegios universitarios regionales) y, sobre todo, una vinculación privilegiada con el Estado como formadora de la elite política chilena. Esta posición hegemónica es formalmente reconocida al momento de crearse el CRUCH, cuya presidencia se entrega al rector de la Universidad de Chile, la que además participa con una cuota de 10/18 en el Fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias, en comparación con 1/18 para la Universidad Técnica del Estado y 7/18 distribuidos entre las cinco universidades privadas¹.

Bajo este régimen de gobernanza, el rol del Estado se hallaba limitado por la autonomía de las universidades, incluidas las privadas, y por su escaso papel —incluso respecto de las universidades estatales— en la conducción, el planeamiento, la fijación de prioridades, la regulación de la oferta de programas de estudio, la determinación curricular, la habilitación de los profesionales, etc. En el caso de la Universidad de Chile, el gobierno incidía solamente sobre unos pocos asuntos clave: el nombramiento del rector y demás autoridades a veces en propuesta unipersonal de la universidad y en otros casos en propuesta de ternas; el nombramiento de los profesores ordinarios en propuesta unipersonal de los docentes de las respectivas facultades (Campos Harriet, 1960, pp. 178-179; Pacheco, 1953); y la determinación del presupuesto anual asignado (sin condiciones), el cual debía ser aprobado por el Congreso Nacional. En suma, el papel de la política pública es reducido y esta se despliega parsimoniosamente dentro de un paradigma de ideas en cuyo centro está la autonomía universitaria en versión latinoamericana y cuya definición de base es el deber del Estado de financiar a las organizaciones universitarias con fondos de la renta nacional y sin imponerles exigencias de accountability ni de satisfacer objetivos nacionales o de bienestar social.

Asimismo, las fuerzas del mercado operaban solo débilmente y nada más que en el ámbito de la oferta y demanda de vacantes. En cambio, partes interesadas externas expresivas de la sociedad civil —iglesias y masonería, comunidades locales y regionales, partidos políticos y clubes, elites sociales y económicas, por ejemplo— participan activamente en la gobernanza del sistema y el sostenimiento y desenvolvimiento de instituciones individuales, tanto estatales como privadas².

Un quinto elemento del campo tradicional es el rígido esquema formativo profesionalizante instaurado tempranamente³, que coexiste con un débil desarrollo de las ciencias y la enseñanza de posgrado, aspectos ambos que solo adquieren un incipiente dinamismo organizacional en la Universidad de Chile a partir de los años cincuenta, aunque la etapa de los pioneros individuales de algunas disciplinas de las ciencias experimentales, como la Biología, se inicia dos décadas antes (Torrealba, 2013; Varela, 1996).

El poder interno, por su parte, conforma a las universidades (más consolidadas) como organizaciones estructuradas con un vértice superior de autoridad rectoral débil, un nivel intermedio constituido por las facultades que ostentan el poder efectivo por medio de sus decanos en el consejo universitario y un piso compuesto por personal docente escasamente profesionalizado desde el punto de vista académico, dominado por la figura de los catedráticos que constituían —según decía Clark (1977)— una oligarquía académica.

La caracterización del campo tradicional también remite a un financiamiento de la educación superior sustentado generosa y crecientemente, a partir de los años cincuenta, por el Estado mediante subsidios directos y de los aportes de la ley núm. 11.575. El gasto por alumno de este nivel superaba el gasto por alumno en educación básica 12,3 veces en 1900, 4,2 veces en 1925, 11,2 veces en 1950 y 19,1 veces en 1960 (Braun-Llona et al., 1998, cuadro 7.11). Este último año representa un 1,2% del PIB y un 42% del gasto público total en educación (Arriagada, 1989), todo esto para un número aproximado de 26.000 estudiantes. Sin duda, esta fue la época de oro del mecenazgo estatal universitario: una fuerte inversión en pocos alumnos, herederos a su vez del capital cultural, que se preparaban para ingresar a las elites políticas, profesionales y técnicas de una sociedad que empezaba a agitarse con demandas de cambio económico-social (Ahumada, 1958; Pinto, 1959)⁴.

2. MODERNIZACIÓN DE ELITE

La reforma universitaria de 1967-1968 pone fin al ciclo de la educación superior de elite tradicional e inaugura un nuevo ciclo, el de una educación superior de elite que se moderniza, expande y llega a situarse en el umbral de la masificación, al mismo tiempo que se politiza y vuelve parte de los conflictos de poder, ideológicos y culturales que Chile experimenta en el decenio de 1964 a 1973.

Durante este período, la plataforma organizacional de provisión se mantiene en el mismo número de universidades existente al final del ciclo tradicional (es decir, ocho), pero estas experimentan una verdadera explosión de procesos de diferenciación horizontal interna (nuevas cátedras, carreras, unidades, departamentos, institutos y facultades) y la multiplicación de nuevas entidades externas, trátese de sedes distribuidas a lo largo del país en el caso de la Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado (UTE), o de unidades de diverso tipo situadas en la interfaz entre universidad y sociedad civil, sobre todo con posterioridad a la reforma universitaria.

Estos procesos de diferenciación responden a un incremento del número de estudiantes atendidos y, a la vez, representan un motor para aumentar la oferta de vacantes. La matrícula creció desde alrededor de 25.000 estudiantes matriculados en 1960 a 56.000 en 1967 y se empina hasta 146.000 en 1973, momento en que el sistema chileno supera por primera vez, fugazmente, el umbral que separa a una educación superior de elite de una de masa, alcanzando una tasa de participación bruta del 15,3% de la cohorte en edad de cursar estudios superiores⁵. El marcado incremento de la matrícula, particularmente después de 1967, se debe al activismo de las universidades que, por un lado, intentan aumentar su peso social mediante una expansión de su cuerpo estudiantil (véase el cuadro 1) y, por el otro, atraer de esta manera un mayor subsidio estatal, cuyo monto se determinaba entonces según el número de estudiantes atendidos. El dinamismo del crecimiento posreforma se acentúa luego de la elección del gobierno de la Unidad Popular, cuando pasa a formar parte del compromiso militante de las universidades con el cambio de la sociedad y una manifestación concreta del deseo de democratizar el acceso a la educación superior y al conocimiento.

CUADRO 1
CHILE: INCREMENTO DE LA MATRÍCULA POR UNIVERSIDAD, 1967-1973

Fuente: Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE), citado en Brunner, 1992, p. 29.

En respuesta a este compromiso universitario democratizador, que convergía con los postulados reformistas del gobierno de Frei Montalva, bajo cuya administración se desencadena la reforma universitaria de 1967, y con los postulados del gobierno de Salvador Allende, inaugurado en marzo de 1970, ambos gobiernos incrementan fuertemente el gasto público en educación superior como proporción del PIB, pasando de un 1,08% en 1967 a un 2,11% en 1973, cifras extraordinariamente altas para un sistema que continuaba teniendo un acceso de elite hasta este último año. Esto da cuenta de la posición estratégica que el campo organizacional de la educación superior ocupaba en una sociedad cuyos grupos dirigentes se hallaban comprometidos con un fuerte proceso de modernización, transformación, democratización y difusión de aspiraciones de cambio. Por otro lado, resulta paradojal que haya sido bajo los dos gobiernos más progresistas de la época —con ideologías de reforma radical y revolucionaria, respectivamente— que la inversión del Estado en la formación y reproducción de las elites haya alcanzado su máximo auge. La época de oro de la universidad de elite alcanzaba así su máxima expansión cultural en el momento en que su discurso de compromiso social se volvía más radical, al punto de hacer olvidar su carácter mayoritariamente burgués y mesocrático⁶. Los principales beneficiados de esta expansión de la matrícula fueron efectivamente los estratos medios de la sociedad, cuyas generaciones jóvenes, en la medida en que lograban en número cada vez mayor completar la educación media, tenían ahora mayores oportunidades de acceder al nivel superior. Con ello se incrementa además la diversidad de orígenes y destinos de los estudiantes universitarios. La universidad de los herederos (Bourdieu, 2009) se torna más mesocrática a la vez que meritocrática.

Producto de la reforma de los años 1967 y 1968, estas universidades pasan además a ser conducidas por sus respectivas comunidades, que configuran gobiernos institucionales tripartitos con participación ponderada de académicos, estudiantes y funcionarios. Esta nueva forma de generación y distribución del poder dentro de las organizaciones, junto con el surgimiento de departamentos en vez de las cátedras y de un mayor número de académicos profesionales en vez de catedráticos honorarios, pone fin...

Índice

• Portada
• Portadilla
• Créditos
• Índice
• Introducción
• Capítulo I: Medio Siglo de Transformaciones de la Educación Superior Chilena: un Estado del Arte
• Capítulo II: Marco Jurídico y Regulación: la Educación Superior como Derecho Social Fundamental
• Capítulo III: Políticas Públicas de Educación Superior Desde 1990 Hasta el Presente
• Capítulo IV: Desafíos de la Experiencia de Financiamiento de la Educación Superior en Chile
• Capítulo V: El Gobierno de Las Instituciones
• Capítulo VI: Aseguramiento de la Calidad: Una Política y Sus Circunstancias
• Capítulo VII: La Profesión Académica en Chile: Crecimiento y Profesionalización
• Capítulo VIII: Perspectivas y Desafíos de la Docencia en la Educación Superior Chilena
• Capítulo IX: Investigación Científica Universitaria en Chile
• Capítulo X: Discursos de Internacionalización Como Una Forma de Repensar la Universidad
• Capítulo XI: Dirección Estratégica y Gestión en Instituciones de Educación Superior
• Capítulo XII: Equidad en el Sistema de Educación Superior de Chile: Acceso, Permanencia, Desempeño y Resultados
• Capítulo XIII: El Acceso y la Transición a la Universidad en Chile