Mercado escolar y oportunidad educacional

Libertad, diversidad y desigualdad

Javier Corvalán, Alejandro Carrasco, J.E. García-Huidobro

• Editorial: Ediciones UC
• Año: 2016
• ISBN:
  9789561425798
• Categoría: Education
• Categoría: Education General

Las escuelas y los mercados nunca estuvieron próximos en la historia contemporánea. Allí donde una era la encargada de la transmisión del conocimiento, la promoción de los valores y la formación de las nuevas generaciones, el otro se dedicaba a la transacción de productos y servicios, en una lógica competitiva que poco o nada tenía que ver con sentidos ni trascendencias.Esta distancia se redujo casi completamente en Chile y en otras latitudes a partir de la década de los 80's, como parte de una revolución mayor que experimentó la sociedad chilena en sus relaciones entre Estado, mercado y ciudadanía.Desde entonces, y probablemente lejos de nuestra tradición republicana, los padres y apoderados se transformaron en clientes, los establecimientos educacionales en prestadores de servicio, el Estado en proveedor lejano de recursos a los administradores de colegios, los directores en captadores de matrícula, los estudiantes en unidades de subvención y registros de asistencia y el conocimiento y la formación integral en resultados de pruebas SIMCE que sirvieran para orientar a los "consumidores de educación"."Mercado escolar y oportunidad educacional: libertad, diversidad y desigualdad", el nuevo título de la Colección Estudios para la Educación del Centro de Estudios de Políticas y Prácticas en Educación y Ediciones UC, examina el comportamiento íntimo del sistema educacional chileno, tensionado entre incentivos y valores, entre clientes yciudadanos, y analiza cuidadosamente las consecuencias e implicancias de una transformación cultural significativa, iniciada hace casi cuatro décadas, cuya relevancia se observa en el papel que la educación ha tomado en los debates políticos, académicos y ciudadanos actuales.

PARTE II:

MERCADO ESCOLAR Y CLASE SOCIAL: CONTRIBUCIONES EMPÍRICAS

CAPÍTULO 4

¿PADRES INCAUTOS?: ANÁLISIS DEL COMPORTAMIENTO DE ELECCIÓN ESCOLAR EN CHILE ENTRE 2004Y 2009

GREGORY ELACQUA
Economista Principal
Departamento del Sector Social,
División de Educación
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington DC

MATIAS MARTÍNEZ
Consultor
Departamento del Sector Social,
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington DC

Gregory Elacqua.
Se desempeña como economista principal de la división de educación del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington DC, EE.UU. Anteriormente fue director del Instituto de Políticas Públicas de la Universidad Diego Portales. También ha sido asesor de tres ministros de Educación de Chile y un senador en la Comisión de Educación del Congreso de Chile. Tiene un PhD en Políticas Públicas de la Universidad de Princeton.

Matías Martínez.
Actualmente trabaja como consultor en la gerencia del sector social del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington DC, EE.UU. Anteriormente se desempeñó como investigador del Instituto de Políticas Públicas de la Universidad Diego Portales. Tiene un Magíster en Políticas Públicas y es economista de la Universidad de Chile.

INTRODUCCIÓN

En 1981 el régimen militar diseñó e implementó las bases del sistema educativo actual. Este se basa en un subsidio a la demanda (vouchers) que entrega a los padres la oportunidad de elegir entre varias escuelas públicas y privadas financiadas con recursos públicos según el número de alumnos matriculados. De esta manera, el sistema se sustentó inicialmente en dos pilares: la libertad de elección de escuelas por parte de las familias y la competencia entre estas por captar matrícula para sobrevivir.

Después de cerca de 25 años de operación, una parte importante de la población comenzó a manifestar su insatisfacción con los resultados de este modelo. A mediados de 2006, más de 600 mil escolares se tomaron cientos de recintos educativos del país y, junto a empleados del Ministerio de Educación, de Salud, del Colegio de Profesores y estudiantes universitarios, salieron a las calles para protestar por la baja calidad y las altas desigualdades del sistema escolar chileno. Esta fue una de las múltiples movilizaciones de ese año, las cuales captaron la atención de los medios de comunicación y lograron modificar la agenda del gobierno de ese entonces.

A pesar de que varias reformas al diseño del sistema educativo fueron implementadas después de estas protestas, los niveles generales de satisfacción no parecieron aumentar. En 2011, cerca de 600 colegios fueron tomados por escolares y nuevamente se realizaron masivas manifestaciones que demandaban del Estado que fuera capaz de garantizar una educación primaria y secundaria igualitaria, gratuita y de calidad en todos los establecimientos del país.

En el ámbito político, estos movimientos sociales han suscitado un debate persistente desde 2006, lo que ha transformado la discusión sobre el efecto de los vouchers y la promoción de la libre elección de escuelas en la diversidad, equidad y calidad educativa en una de las más polémicas del mundo. Investigaciones de diversos programas han arribado, entre otras, a una conclusión determinante: el diseño del sistema afecta los incentivos y respuestas de escuelas y apoderados (e. g., Henig, 1994; Moe, 2001). Por ello, comprender los efectos de diseños alternativos es clave para generar un sistema de vouchers efectivo en Chile.

Una idea central para quienes apoyan el sistema de vouchers es que la posibilidad de elegir escuelas por parte de los padres genera presiones competitivas en las escuelas, lo que las insta a ofrecer mayor calidad a un menor costo (Barrow y Rouse, 2009). Friedman (1962) argumenta que el sistema público de educación es un monopolio en el que se les garantiza una demanda constante a las escuelas sin importar sus resultados. Esto genera bajos incentivos a producir una educación de alta calidad y a asignar los recursos de manera eficiente. Él sostiene que el permitir la entrada de escuelas privadas que compitan por recursos financieros atraería a nuevas escuelas al mercado educacional que ofrecerán una calidad mayor por el mismo precio.

J. Chubb y T. Moe (1990) desarrollaron una teoría de administración de la educación que ayuda a explicar cómo ciertos factores políticos afectan la eficiencia de las escuelas. Estos autores argumentan que dada la forma en que los incentivos están estructurados en política, las formas de control hacia abajo tienden a incrementar la burocracia y erosionar la eficiencia. Ellos sostienen que el problema de la sobrerregulación ha sido especialmente peligroso en educación debido a que los reguladores continuamente cambian las reglas y esto lleva a una mayor cantidad de trámites, limita la autonomía de directores y profesores, y rigidiza la creatividad. De acuerdo con estos investigadores, la única manera de mejorar la eficiencia es cambiar desde una forma de control de escuelas hacia abajo a un sistema educativo de mercado basado en un sistema de vouchers que permita la competencia de los colegios por los estudiantes.

Para muchos defensores del sistema de vouchers, entregar a las familias la libertad para satisfacer sus propias preferencias educativas, que reflejen sus valores y filosofías educativas y religiosas, es también un tema importante que justifica la adopción de este sistema. Coleman (1990) arguye que permitir que los padres puedan elegir escuelas de acuerdo con las comunidades a las que ellos pertenecen (e. g., comunidades religiosas, comunidades progresistas) puede incrementar la diversidad en educación y fortalecer la sensación de pertenencia a su comunidad y confianza en su escuela¹. La lógica económica de Friedman (1962) también se aplica a la diversidad y tolerancia de los valores individuales. Este autor argumenta que no solo se debe procurar que los padres tengan escuelas de mayor calidad, sino que también del tipo de educación que quieren para sus hijos. Sostiene, asimismo, que la disponibilidad de vouchers financiados con recursos públicos aumentaría la variedad de instituciones privadas disponibles para los padres.

La eficiencia y la diversidad escolar son temas relevantes que se deben considerar en las discusiones sobre reformas educativas, pero la preocupación por asegurar un sistema justo y equitativo es igual de importante para los gobiernos. Con frecuencia los defensores de los vouchers argumentan que la introducción de estos mejora las oportunidades educativas para los niños de familias de bajo nivel socioeconómico (Sugarman, 1999). Dado que la elección de escuelas por medio de movilidad residencial o a través de matrícula en escuelas privadas ha estado disponible por bastante tiempo para las familias de mayores ingresos, los impulsores del sistema de vouchers afirman que expandir el derecho de abandonar las escuelas de bajo rendimiento del barrio a las familias más pobres podría aumentar la equidad social debido a que el ingreso se vuelve menos importante en la determinación de quien asiste a una escuela de mayor calidad (Neal, 2002; Viteritti, 2003).

Algunos investigadores más escépticos sobre los beneficios potenciales de un sistema de vouchers han criticado la libre elección de escuelas y la competencia entre estas con argumentos que toman en cuenta el punto de vista tanto de la oferta como de la demanda. Por el lado de la demanda, les preocupa si es que las familias, especialmente las de menores ingresos, tienen el tiempo, los recursos y la habilidad para elegir la mejor escuela para sus hijos (Smith y Meier, 1995; Henig, 1994; Schneider, Teske y Marshall, 2000). Schneider et al. (1997) sostienen que la posibilidad de elegir escuelas puede exacerbar el nivel de inequidad en la educación, ya que padres con niveles de educación más elevados, más habilidades cognitivas, redes sociales de mejor calidad y una mayor valoración de la educación se vuelven mejores consumidores de educación y usan esa información para elegir la mejor escuela para sus hijos.

Por el lado de la oferta, a los críticos de los vouchers les preocupa el efecto que la competencia y la elección escolar podría tener en las escuelas mismas. Por ejemplo, argumentan que enfrentadas a presiones competitivas en un mercado que ofrece servicios complejos a padres poco informados, las escuelas podrían tener incentivos a economizar en calidad (Levin, 1998). Algunos estudios muestran que la calidad de las escuelas podría caer cuando el nivel de competencia aumenta. Por ejemplo, Bayer y McMillan (2005) desarrollan un modelo teórico que predice que las escuelas podrían responder a las presiones competitivas reduciendo su esfuerzo y disminuyendo la calidad de la escuela. Otros críticos agregan que los padres pagarán más por opciones de calidad similar o menor (Molnar, 2001).

Otros consideran que la decisión sobre la ubicación de las escuelas en el mercado educacional puede incrementar las desigualdades. Por ejemplo, las escuelas privadas podrían no tener incentivos para establecerse en barrios pobres, en donde los estudiantes son más costosos de educar. Basados en resultados empíricos respecto de los patrones de ubicación de escuelas privadas en California, Downes y Greenstein (1996) predicen que si un sistema de vouchers se implementara, las escuelas privadas tendrían una mayor probabilidad de ubicarse en comunidades con padres más educados y de mayores ingresos que en comunidades de bajos ingresos.

Debido a la existencia de evidencia empírica que justifica las posiciones de defensores y críticos, varios académicos han señalado que el diseño de un programa de vouchers afecta las respuestas de padres y escuelas (Levin, 1998). El programa de vouchers implementado inicialmente en Chile en 1981 no tenía los componentes fundamentales de un diseño efectivo. Existía una subvención pareja que no corregía por el nivel socioeconómico de los estudiantes con financiamiento compartido, por lo que había bajos incentivos para que nuevas escuelas se localizaran en vecindarios pobres. El gobierno solía proveer poca información a los padres sobre el desempeño de las escuelas y a estas no se las responsabilizaba según sus resultados educativos. Además se permitía la selección de alumnos sobre la base de criterios definidos independientemente (pruebas de admisión, entrevistas, etc.).

Muchos de los aspectos del sistema de vouchers cambiaron luego de las protestas de 2006. Durante el primer gobierno de Michelle Bachelet, el voucher comenzó a ser diferenciado según la vulnerabilidad de los alumnos; asimismo, mejoró el sistema de información, se implementó un programa nacional de accountability, se prohibió el cobro por estudiantes vulnerables y la selección de estudiantes por variables socioeconómicas o de rendimiento académico hasta sexto básico.

El presente trabajo se enfoca en analizar si estos cambios afectaron el comportamiento de los padres al elegir escuelas. Para ello, se usan los datos de dos encuestas realizadas a padres con hijos en primero básico que asisten a escuelas en la zona urbana de la Región Metropolitana (R. M.). La primera de estas fue tomada en 2004 (previo a los cambios en las políticas) y la segunda en 2009 (después de la implementación de las reformas) y contienen datos sobre las fuentes de información que los padres utilizaron para elegir escuelas, la distancia que recorren sus hijos para llegar al colegio seleccionado y características del hogar de los escolares.

LAS REFORMAS ENTRE 2004 Y 2009

Las características centrales del sistema implementado por el régimen militar se mantuvieron casi inalteradas por más de 25 años. La Concertación² se enfocó en mejorar la calidad de las escuelas de peores resultados a través de la inversión directa de recursos, manteniendo los componentes organizacionales introducidos en la década de 1980 (Cox, 2003). La única modificación significativa del programa de vouchers entre 1990 y 2004 ocurrió en 1994, cuando el Ministerio de Educación instituyó un esquema de financiamiento que permitió a las escuelas particulares subvencionadas y a los liceos públicos cobrar a las familias (Montt, Pacheco y Raczynski, 2006). Para el año 2004 todavía no se habían aprobado las reformas que buscaban limitar la selección de las escuelas y entregar más herramientas que fortalecieran la elección de escuelas de los padres. A partir de ese año, varias reformas se comenzaron a implementar.

Regulación

Una de las primeras iniciativas para intentar modificar algunos aspectos del diseño del sistema educativo fue la Ley 19.979 (aprobada en 2004), la cual estableció cuotas de estudiantes de bajos ingresos en cada escuela con el objetivo de impulsar la integración y expandir las opciones escolares de las familias de menores recursos. Esta ley obligaba a las escuelas que reciben financiamiento público a matricular al menos un 15% de estudiantes vulnerables³. No obstante, si las escuelas podían demostrar que no habían recibido las postulaciones suficientes para cumplir con esta cuota, no era necesario el cumplimiento de la regla, lo cual en la práctica debilitó su objetivo prointegración. Por otro lado, esta ley intentó fomentar la participación de los apoderados obligando a los directores a informar regularmente a los padres sobre el funcionamiento del establecimiento, el progreso de sus hijos y, adicionalmente, los integró a la comisión calificadora de concursos para llenar las vacantes del director.

Luego de este incipiente esfuerzo de reforma, y con el acicate de la serie de manifestaciones de 2006, se promulgó la Ley de Subvención Preferencial (SEP), la cual entró en vigencia en 2008. Entre los cambios que esta ley introdujo estuvo la prohibición a las escuelas adscritas a la subvención escolar preferencial de seleccionar estudiantes por variables de rendimiento escolar o de nivel socioeconómico hasta sexto básico⁴. Adicionalmente, prohibió cualquier tipo de cobro a los estudiantes clasificados como prioritarios⁵, que pudiera condicionar su postulación, ingreso o permanencia en el establecimiento. Del mismo modo, durante el año escolar los colegios ya no pueden suspender o expulsar a escolares cuyas familias no puedan pagar (en escuelas con financiamiento compartido). Antes de esta ley, se permitía a las escuelas seleccionar estudiantes y expulsarlos si se atrasaban en los pagos.

Financiamiento

Entre 1981 y 2007 las municipalidades y sostenedores privados recibían un pago parejo por alumno y, desde 1994, se les permitió a las escuelas particulares subvencionadas cobrar a los padres para complementar el monto del voucher. Con la Ley SEP (2008) se reconoce que es más costoso educar estudiantes que provienen de hogares desaventajados y, por ello, se introdujo un subsidio extra (aproximadamente 50% más sobre la base) por alumno clasificado como prioritario y que, además, otorga recursos adicionales si la escuela tiene una alta concentración de estos. La Ley SEP fue diseñada, entre otras cosas, para entregar incentivos a las escuelas a matricular a estudiantes en desventaja en su capital cultural y nivel socioeconómico y para que colegios se ubicaran en barrios de bajos ingresos mejorando a través de mayor competencia los resultados en estas zonas, y de esta forma contribuir a la reducción de la brecha de resultados académicos entre escolares de altos y bajos ingresos en Chile.

Más accountability

El gobierno además cambió las reglas a las escuelas que recibían la subvención escolar preferencial. La Ley SEP condiciona el monto adicional de subvención por estudiante prioritario al desempeño académico en la escuela manteniéndola responsable por sus resultados. La Ley SEP contempla que el MINEDUC clasifique a las escuelas en tres categorías basándose en el desempeño esco...

Índice

• Portada
• Portadilla
• Créditos
• Índice
• Introducción: Nuevas Perspectivas para el Análisis de los Mercados Escolares
• Parte I: Enfoques para el Análisis de los Mercados Escolares
• Parte II: Mercado Escolar y Clase Social: Contribuciones Empíricas
• Parte III: Perspectivas Internacionales