Controversias sobre la desigualdad

Argentina, 2003-2013

Gabriel Kessler

• Editorial: Fondo de Cultura Económica
• Año: 2015
• ISBN:
  9786071633255
• Categoría: Ciencias sociales
• Categoría: Sociología

Según el autor es posible constatar un movimiento hacia una mayor igualdad en ciertas dimensiones, pero también la perdurabilidad o el reforzamiento de desigualdades en otras. A partir del análisis de investigaciones e indicadores elaborados por especialistas, se analizan temas como el mercado de trabajo, la distribución del ingreso, la situación de la salud, la educación y la vivienda entre otras.

III. TENDENCIAS CONTRAPUESTAS EN EDUCACIÓN, SALUD Y VIVIENDA

UNA VEZ que revisamos los debates en torno a la distribución del ingreso, en este capítulo nos concentramos en las tres esferas clásicas de bienestar: educación, salud y vivienda. Todas ellas son centrales en las condiciones de vida de las personas: educación, salud y vivienda de calidad son fundamentales para una vida más plena, autónoma y libre. En primer lugar, las disparidades en cada una de ellas suelen ser el resultado de inequidades en otras esferas, como en la distribución del ingreso, y ser a su vez causa explicativa de otras desigualdades. Así, los sectores de bajos ingresos tendrán menos acceso a la educación, y luego un menor nivel educativo solo posibilitará posiciones laborales peor remuneradas, contribuyendo a la reproducción intergeneracional de la desigualdad. En consecuencia, impactarán en forma negativa en la igualdad de oportunidades en el mundo del trabajo. Las desigualdades en salud, por su parte, implicarán una menor esperanza de vida de ciertos grupos; y un hábitat más deficitario conlleva menores posibilidades de acceso a ciertos servicios básicos así como un patrimonio familiar más exiguo. En segundo lugar, las disparidades en las tres dimensiones se potencian entre sí: deficiencias en salud y en las condiciones de la vivienda afectarán el desempeño escolar o un menor capital educativo podrá estar correlacionado con menos hábitos de vida saludable, para nombrar algunos vínculos existentes.

Ahora bien, cada una de estas dimensiones tiene su propia dinámica, temporalidad y puntos de inflexión. Afectadas por las condiciones generales, no necesariamente coinciden entre sí, ni con ciclos socioeconómicos y políticos a nivel general. Al fin y al cabo, mientras en el capítulo anterior el período que comenzó en 2003 fue un claro punto de inflexión —más allá del debate en torno a los logros—, las tendencias y los momentos de cambio de estas tres esferas, sin dejar de estar influidos por los ciclos políticos, presentan una temporalidad propia. Hay una dependencia del pasado: perduran instituciones, procesos y tendencias de más largo aliento, ciertas políticas muestran continuidades entre los ciclos políticos, las instituciones tienen una inercia para adaptarse a las nuevas demandas y las medidas novedosas tardan en tener impacto o lo hacen limitadamente sobre desigualdades reluctantes. Se verá así en las páginas siguientes que, comparadas con las desigualdades que se presentaron en el capítulo anterior, estas parecen ser más difíciles de revertir.

En este sentido, la pregunta sobre las condiciones iniciales es central. En efecto, para poder contrastar los resultados de nuestro período y las acciones realizadas, es preciso ponerlas en relación con la situación de 2003. Cabe agregar otro factor que señalamos en el primer capítulo: en las formas de mirar cada esfera, algunas categorías se mantienen constantes y otras cambian a lo largo del tiempo. Nuevas preocupaciones se adueñan de la agenda pública reconfigurando nuestras miradas, los conceptos y a menudo los indicadores que usamos para evaluar la desigualdad. Nuestra percepción de la desigualdad está moldeada por las preocupaciones propias de nuestro tiempo, lo que nos obliga también a ser cautos cuando pretendemos reexaminar el pasado con categorías del presente.

Nuestra hipótesis general sobre las tendencias contrapuestas, intentaremos mostrar, puede ser claramente evidenciada en cada uno de los tres temas de este capítulo. Observaremos, en una dirección, movimientos hacia una mayor igualdad y, en el sentido contrario, perdurabilidad —o para algunos, reforzamiento— de tendencias no igualitarias debido a herencias del pasado o por omisiones e incluso acciones del presente. Como hemos dicho, estas fuerzas contrapuestas no se neutralizan o equilibran entre sí (como, por ejemplo, sucedería si se tratara de ingresos), puesto que presentan características cualitativas distintas. Revisaremos estos temas comenzando nuestro recorrido con educación, luego con salud, para finalizar con vivienda.

IGUALDAD Y DESIGUALDAD EN EDUCACIÓN

La inclusión progresiva

De las tres esferas, es en educación donde hay más debates protagonizados por los distintos actores: expertos, sindicatos, funcionarios, padres, docentes. Hay una vasta producción realizada por universidades, centros de investigación y el propio Ministerio de Educación de la Nación, entre otras. A los medios y a la opinión pública el tema les importa, y mucho: la educación aparece siempre entre las respuestas más elegidas a la hora de buscar una solución para distintos males que padecemos. Y es con respecto a la educación donde se producen las mayores controversias públicas sobre las tendencias contrapuestas. Estas se expresan en que, por un lado, desde los años noventa se verifica un paulatino y constante incremento de la cobertura educativa y, en años más recientes, un aumento de presupuestos muy significativo. Pero en dirección contraria, perduran desigualdades en el sistema: en la calidad de la educación, en la cantidad de horas y días de clase, en los presupuestos educativos provinciales, en los sueldos docentes. En rigor, nadie niega la persistencia de desigualdades, pero uno de los ejes del diferendo es si se atenuaron o no de modo cabal en nuestro período de interés. Repasemos estas tendencias por separado y luego las políticas del período, para finalizar con algunas hipótesis sobre dichos contraluces.

A fin de perfilar procesos de más larga data, tomaremos datos de momentos distintos de las últimas décadas del Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL) y del Sistema de Información sobre la Primera Infancia en América Latina (SIPI).¹ Vemos así que la escolarización de los niños de 5 años conoce un incremento: impulsada por su obligatoriedad en 1993 con la ley Federal de Educación, pasa del 73,6% en 2000 hasta el 97,8% en 2010. La escuela primaria ya era prácticamente universal en los años noventa, pero no sucedía lo mismo con la secundaria. La tasa neta de escolarización secundaria —que nos informa sobre el porcentaje de la población que debería estar en secundaria por su edad y que efectivamente lo está— llegaba al 52,7% en 1993, alcanzó el 85,7% en 2003 y fue del 84,4% en 2011. Tal expansión se debió sobre todo a la masiva entrada de jóvenes de sectores populares a la escuela, lo que disminuyó las diferencias de años de escolaridad entre las clases. En efecto, en 1993 solo el 41,9% de aquellos que vivían en hogares pertenecientes al 30% inferior de ingresos concurrían a la escuela media, pero ya en 1998 eran el 68,2% y en 2011, el 81%. Este aumento de la cobertura fue bastante parejo para varones y mujeres en las distintas regiones del país, y hasta los hogares de clima educativo bajo, aquellos donde los años de educación de los mayores son menores (que ha sido un indicador más fuerte que el de clase para predecir la menor concurrencia de sus hijos a la escuela media), ven duplicar la presencia de sus hijos en la escuela media entre 1993 y 2011.

Esta evolución positiva no fue solo una particularidad argentina. Se trató de un proceso regional impulsado por distintas políticas, entre ellas el aumento de los años de escolaridad obligatoria. Siempre respecto del mismo indicador, vemos que en Brasil la cobertura era del 70,1% en 2001 y llegó al 76,6% en 2011; mientras que Chile pasó del 71,4% en 1994 al 80,9% en 2003, logrando el 82,3% de cobertura en 2011. El ritmo de la incorporación se fue ralentizando en el nuevo milenio, debido a la dificultad de incluir a quienes se hallaban en los núcleos de exclusión más persistentes, ya sea en los bolsones más profundos de marginalidad urbana como en las regiones rurales más alejadas. También la reactivación y su demanda de mano de obra compiten con la escolaridad por atraer a jóvenes de sectores populares.

Así como en el capítulo anterior se delineaba un polo de marginalidad laboral de difícil retracción a pesar del crecimiento económico, también aquí se configura un núcleo de exclusión. Al fin de cuentas, si en 2010 el porcentaje de adolescentes de 17 años no escolarizados era del 17%, escalaba al 63% en los niveles más bajos y descendía al 5% en los más altos (SITEAL, 2012). Por su parte, los jóvenes pertenecientes a pueblos originarios muestran una situación de exclusión: en un estudio nacional para 2004-2005, mientras la tasa de escolarización de 5 a 19 años para el total del país era del 86,8%, ciertos pueblos como los wichis (67,8%) o los mbya guaraníes (57,7%) presentaban tasas sensiblemente menores (Pantelides y Moreno, 2009). Estos datos deben ser actualizados, ya que se han implementado becas y formas de apoyo para la escolaridad de los niños y adolescentes de pueblos originarios. La encuesta del Observatorio de la Deuda Social Argentina (ODSA), por su parte, encuentra que son los niños de hogares monoparentales pobres los que tienen menos acceso a los derechos educativos.

El desempeño escolar revela, como es de esperar, diferencias de clase: entre el 12,5% que asiste al primario o al secundario con al menos dos años de sobreedad —es decir, que están en una clase más atrasada con respecto a la que deberían por su edad—, se mantiene en 2011 una distancia entre el 14,4% en el tercio inferior de ingresos contra el 8,5% en el 40% superior. A medida que se desciende en la estructura social, la probabilidad de no finalizar la escuela es mayor: el porcentaje de jóvenes con edades comprendidas entre los 20 y los 22 años que culminó el nivel medio entre quienes ingresaron era del 64% en 2011: el 49% en el nivel bajo contra el 81% del superior. De todos modos, según datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la región, Argentina está por encima del promedio regional, y de 14 países, solo es superada por Perú, Venezuela y Chile en lo que respecta a las tasas de finalización del primer ciclo de la escuela secundaria de los jóvenes de hogares más pobres, ubicándose entre los países con menor diferencia entre las clases sociales en la probabilidad de completarlo (Cabrol y Szekely, 2012).

El acceso a la educación superior creció también en estas décadas: la población de 25 años y más con nivel superior o universitario completo (es decir, que empezaron y culminaron sus estudios) en 1998 era del 11,6%; en 2003, del 13,4%; y en 2011, del 19,6%. Si bien menos que en el ciclo medio, también hay una mayor presencia de los estratos más bajos: en los años de los extremos, pasan del 1,5% al 6,1% aquellos provenientes del 30% de hogares de menores ingresos. El incremento de la cobertura superior fue indisociable del aumento de la oferta y de su cariz: desde 1995 se fueron creando nuevas casas de estudios. En 1988 había 27 universidades nacionales; en 2013, 47. Desde 2003 se crearon ocho universidades, cinco en el conurbano bonaerense, donde gran parte de los estudiantes pertenece a los sectores populares.

Un eje de controversia concierne al aumento de la educación privada en los últimos años. Hay debates sobre el incremento mismo: mientras informaciones presentadas en los medios en 2013 señalan que entre 2003 y 2010 el 87% del aumento de la matrícula inicial, primaria y secundaria fue a escuelas privadas² —sobre todo en primaria y respecto de estudiantes de estratos bajos—, estimaciones de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE) del Ministerio de Educación (DINIECE, 2013) señalan un crecimiento mucho menor: por ejemplo, el 22% en escuelas primarias privadas en el mismo período. Las posiciones difieren sobre sus causas: para los más críticos, es un indicador de los problemas de la escuela pública, por lo que los padres buscan opciones privadas porque garantizan, al menos, más días de clases y menos paros. Para otras visiones, es parte de procesos de diferenciación de la demanda educativa y también se explica como un resultado del crecimiento económico. Ambas explicaciones no son contradictorias, y es posible que en el crecimiento del sector hayan gravitado unos y otros factores.

¿Qué cuadro podemos establecer hasta este punto? El sistema educativo ha realizado un proceso de incorporación masiva —sobre todo en el ciclo medio— en los años noventa, con una disminución posterior del ritmo de crecimiento. Esta ralentización de la expansión de la educación media se explica, en parte, porque se hace más difícil captar poblaciones alejadas de la escuela por su grado de exclusión social o territorial. También ha habido ganancias en el nivel superior y en preescolar, para la base de la pirámide. Perduran núcleos de exclusión profunda, tanto en los grandes centros urbanos como en las zonas rurales más relegadas y entre los grupos más desfavorecidos, como los niños y jóvenes de pueblos originarios. Se trata de quienes no son alcanzados por el sistema o quienes comienzan pero abandonan por distintas razones. Así, a la par que perduran y se reproducen situaciones de exclusión, disminuyen las brechas de años de escolaridad entre jóvenes (y muchos ya adultos) de distintas clases sociales.

Contraluces: la desigualdad educativa

Nos toca ahora revisar la tendencia contrapuesta: en paralelo al aumento de la cobertura, varios trabajos argumentan que se habrían incrementado las desigualdades internas en el sistema escolar. En rigor, la preocupación por las desigualdades educativas no es reciente. Ya a mediados de los años ochenta se advertía sobre el proceso de segmentación, esto es, la conformación de circuitos educativos diferenciados según la clase social. En años más recientes, distintos autores incorporaron la idea de fragmentación educativa (Tiramonti, 2004). Esta supuso una profundización de la idea de segmentación, en la medida en que postula el quebranto de una regulación general por la yuxtaposición del aumento de las desigualdades, con la total descentralización de las instituciones educativas. La diferenciación creciente entre distintas escuelas, en el sistema público y el privado, entre provincias, en tipos de formación docente, entre otras, jaquearían la idea misma de un único sistema. De hecho, cómo superar la desigualdad y la fragmentación del sistema se ha transformado en uno de los ejes centrales de los debates sobre políticas educativas (Tedesco y Aguerrondo, 2005).

A pesar de que la preocupación data de al menos mediados de los años ochenta, la mayor parte de los indicadores estandarizados e internacionales, en particular los de calidad, son relativamente recientes (en general, desde mediados de los años noventa), por lo que resulta difícil tener puntos de cotejo previos. Pero aun si los pudiéramos configurar para tener una visión retrospectiva, no son universos comparables: como la población escolar pasada excluía a una parte importante de los sectores populares, es posible que la homogeneidad interna hubiera sido mayor, pero en gran medida porque quienes estaban incluidos también eran socialmente más similares entre sí. No es casual, entonces, que a medida que el sistema fue integrando nuevos contingentes se plantee en paralelo la cuestión de sus desigualdades internas. Por ende, es necesario preguntarse, al comparar con el pasado, si es más igualitario un sistema que es homogéneo pero más excluyente u otro que tiene desigualdades internas pero que ha realizado un proceso de inclusión.

Antes de revisar el período, es importante señalar el punto de partida. Los años noventa generaron una crisis de una magnitud nunca vista en el sistema educativo. Los distintos especialistas coinciden en el diagnóstico: las provincias debieron hacerse cargo de una población escolar creciente producto de la obligatoriedad, a lo que se sumó la ley Federal de Educación de 1993, que exigió ambiciosas reformas del ciclo primario y el secundario, pero sin dotarlas de los recursos para hacerlo. La situación de crisis duró gran parte de la década de 1990 y alcanzó su punto más álgido luego de 2001. Entre 2002 y 2003, el desfinanciamiento general llevó a que provincias enteras tuvieran suspendidas durante largo tiempo sus clases. La reforma, por su parte, adoleció de tal falta de coordinación entre las provincias que en 2003 se consignaron 55 modelos distintos de configuración entre educación general básica (EGB), la polimodal, el ciclo primario y el medio (Filmus y Kaplán, 2012). Otro punto necesario por considerar es que, entre fines de los años noventa y los primeros años del nuevo milenio, un gran número de niños vivió en hogares pobres sus años iniciales. Baste decir que, en el segundo semestre de 2003, el 71% de los menores de 5 años vivía en hogares pobres; en el mismo período de 2006, todavía eran el 46%, según datos del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Si bien estas cifras han cambiado, que una parte importante de la sociedad haya pasado sus años iniciales en hogares pobres sin duda ha dejado sus huellas en el desempeño educativo posterior.

Esta era, en forma resumida, la situación del sistema educativo en 2003. sobre ese telón de fondo, el debate sobre las desigualdades en educación tiene puntos de acuerdo y de desacuerdo. Hay consenso en que estas persisten, que no son nuevas y que las inequidades se han agravado en los años noventa. También hay acuerdo en subrayar lo positivo del aumento del financiamiento, que elevó el presupuesto educativo a más del 6% del producto bruto interno (PBI), una cifra internacionalmente muy elevada, aunque al recalcularse el PBI a mediados de 2014 se puso en cuestión que alguna vez se haya alcanzado ese porcentaje. Los estudios muestran que el salario docente ha aumentado en forma muy significativa durante el período. Leandro Bottinelli (2013) calcula que, entre 2004 y 2010, las remuneraciones de bolsillo a precios reales de maestros y profesores con diez años de antigüedad mejoraron su poder de compra en el 73,7% y el 62,5%, respectivamente.

Menos un...

Índice

• Portada
• Agradecimientos
• Introducción
• I.La desigualdad y sus interrogantes
• II. Distribución del ingreso y el trabajo
• III. Tendencias contrapuestas en educación, salud y vivienda
• IV. Territorios, infraestructura y cuestión rural
• V. Inseguridad y delito urbano
• Reflexiones finales
• Bibliografía