Territorio, planeación y políticas públicas

Variaciones sobre un trinomio imperfecto

Jean-François Jolly

• Editorial: Pontificia Universidad Javeriana
• Año: 2020
• ISBN:
  9789587815061
• Categoría: Arquitectura
• Categoría: Planificación urbana y paisajismo

Territorio, planeación y políticas públicas: variaciones sobre un trinomio imperfecto trata sobre el tema de las intrincadas relaciones de este trinomio imperfecto, para responder a la pregunta del profesor Jérôme Monnet, geógrafo y urbanista inspirador del libro, de en qué medida el territorio es un medio o un producto de la acción pública. Para esto, cada autor plantea el problema y formula propuestas híbridas sobre las lógicas, la organización de los actores y el espacio, a partir de las perspectivas de las ciencias políticas y administrativas, de la geografía y del ordenamiento territorial. El libro presenta algunas variaciones sobre este tema, las cuales conforman una gran caja de herramientas conceptuales, analíticas e instrumentales. Este trabajo es de creación artística conceptual más que de investigación científica, que obedece a un proceso de construcción de conocimiento "en bucle" del grupo de investigación de Políticas Urbanas, común a las facultades de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y de Arquitectura y Diseño de la Pontificia Universidad Javeriana.

ARTICULACIÓN DE LA POLÍTICA DE SALUD PÚBLICA DESDE UN ENFOQUE SOCIOTERRITORIAL TEMPORAL EN LAS CIUDADES DE MEDELLÍN Y BOGOTÁ PARA EL PERIODO 2004-2016

Jorge Enrique Martínez Carvajal*

Introducción

En este documento se presenta un esquema de análisis propuesto para salud pública desde un enfoque sectorial y territorial. El esquema se sustenta en el análisis de los instrumentos de planeación como orientadores de acciones y planes que permiten garantizar el derecho a la salud, desde un enfoque colectivo. Se parte del argumento según el cual las ciudades con menor dependencia del Sistema General de Participación (SGP), en el aspecto de salud, realizan acciones adicionales a las contempladas en la normatividad de salud, con lo que se encuentran divergencias entre los diferentes niveles territoriales y en el tiempo.

Partiendo del análisis de los instrumentos de planificación del sector salud vigentes en las ciudades de Medellín y de Bogotá, se evidenciarán los desfases entre propósitos y acciones que se dan en los diferentes niveles territoriales y lógicas de regulación. Se busca así entender los procesos de descentralización y cómo estos son necesarios para brindar unas condiciones más equitativas y justas en términos de salud pública a los ciudadanos. De igual manera, se desarrolla un análisis desde una coordinación sincrónica, el cual es fundamental para identificar la eficiencia en la utilización de los recursos y de las competencias propias de cada nivel territorial, y un análisis de coordinación diacrónico —que se da en relación con la política territorial de salud pública—, a partir de tres periodos de gobierno, con el objetivo de entender la evolución de los referenciales y propósitos de la salud pública desde un enfoque socioterritorial.

Finalmente, se aborda el concepto de secterritorialización y el grado de predominancia de instrumentos sectoriales o territoriales en la política de salud, sin condicionar las circunstancias propias de la descentralización que se da en Colombia. Para esto se identifican las similitudes y las diferencias en los instrumentos de planificación territorial en las ciudades de Medellín y Bogotá.

Síntesis del esquema de análisis de la política social en salud desde un enfoque socioterritorial temporal

El esquema de análisis es la síntesis de los conceptos expuestos en este capítulo, que se articulan por medio de dos elementos, el análisis cognitivo de las políticas públicas y los determinantes de salud. Ambos elementos utilizan los instrumentos de planificación como objeto de análisis. El esquema se desarrolla en tres partes. La primera se refiere al análisis de coordinación sincrónica, que permite identificar la relación entre los instrumentos de planificación de diferentes niveles de decisión y regulación. La segunda parte se refiere a la lógica secterritorial que define los grados de sectorialidad o territorialidad en un instrumento de planificación. La tercera parte analiza la coordinación diacrónica, que permite identificar la relación de los referenciales con el territorio y su transformación entre dos o más instrumentos de planificación en el tiempo.

La primera parte del esquema de análisis se enfoca en la coordinación sincrónica en un punto específico del tiempo, para lo cual se identifican valores, algoritmos e imágenes en los referenciales en relación con las categorías definidas en los determinantes en salud. Esto permite identificar las concordancias y desfases entre los instrumentos de planificación en diferentes niveles de decisión y bajo dos lógicas disímiles una vista desde la especialidad (RS) y la otra desde el territorio (RGT). El principal resultado se basa en la identificación del grado de articulación y el desfase que se encuentran entre los referenciales y los niveles de percepción en la política social de salud pública.

La segunda parte del análisis se centra en las relaciones entre las dos lógicas y las acciones sobre el territorio y la territorialidad. En este aspecto se parte de la secterritorialidad representada por los referenciales sectorial territorial (RST) y los referenciales territorial y sectorial (RTS), con los cuales se puede determinar, según Jolly, el grado de sectorialidad o territorialidad de los instrumentos de planificación descritos. Esto constituye el elemento central y articulador entre las lógicas de regulación y la interdeterminación en el territorio propuestas por Monnet.

La tercera parte del análisis utiliza la coordinación diacrónica para definir los cambios en el referencial global territorial (RGT), el RST y el RTS, los cuales solo se perciben y se pueden identificar al transcurrir las acciones en el tiempo. En este caso, se identificarán la continuidad o las rupturas en los niveles de percepción, a partir de los cambios marginales y paulatinos que pueden llegar a ser imperceptibles pero determinantes para la transformación social y la ampliación de las garantías al derecho a la salud, en un territorio dado (figura 1).

El propósito del esquema no es generar un juicio de valor sobre el sistema de salud pública nacional o territorial, sino ser un elemento que facilite el análisis de la salud pública en los territorios y permita mayor comprensión de los cambios y de las dinámicas a los cuales se ve sometido.

FIGURA 1. Esquema general de análisis

Fuente: elaboración propia.

Determinantes de salud articulados a la territorialidad

Para definir un marco de análisis para los determinantes sociales que afectan la salud pública o sus resultados, se toman dos propuestas de análisis de determinantes en salud, y como base se toma la propuesta de Dahlgren y Whitehead que desarrolla Moiso (2007), en la que las desigualdades sociales en la salud son el resultado de interacciones entre diferentes niveles de condiciones causales, desde el individuo a las comunidades y al nivel de políticas de salud pública. Es así como abordar diferentes niveles permite diferenciar escalas de decisión, cambio y acción de actores en un momento específico.

Complementando el esquema descrito en la propuesta de la Comisión de Determinantes en Salud de la Organización Mundial de la Salud (OMS), se definen determinantes estructurales e intermedios en salud. Los primeros hacen referencia a la cohesión social, educación, sistema de aseguramiento y estratificación social; con los segundos se define hábitat, saneamiento básico, promoción de salud, pib per cápita, acciones colectivas en salud y desarrollo humano. Estos elementos se incorporan como dos niveles superiores en el modelo propuesto por Dahlgren y Whitehead (2001). La figura 2 ilustra la complementariedad en los modelos de análisis.

Se definen así cinco niveles de interacción para los determinantes en salud, que van desde lo genético hasta lo estructural. Esta investigación se centra en el nivel 4, el cual permite identificar las acciones que se pueden emprender desde el ámbito territorial, para incidir en los determinantes en salud.

El modelo de determinantes de salud se relaciona con los referenciales sectorial y territorial, a partir del nivel 4, que se denomina determinantes en salud intermedios, y que se relaciona estrechamente con las acciones y competencias propias a nivel territorial, que especifican cuatro categorías: estilo de vida, sistema de salud pública, medio ambiente y condiciones socioeconómicas.

La figura 3 ilustra claramente los componentes que integran la política de salud territorial, realizando una descripción detallada de cada categoría y su relación con la política territorial y sectorial de salud pública. En esto se evidencian las competencias y responsabilidades de orden territorial identificadas en la tabla 1, que coinciden con lo definido en la “Guía para la Construcción de los Planes de Salud Territorial”, propuesta por el Ministerio de Protección Social en el año 2008.

Si bien los determinantes se deberían relacionar con la política sectorial y territorial de salud, esta se limita a funciones de vigilancia y control, lo que restringe su interpretación a partir de los planes de salud territorial, si se ciñen a estas competencias. Este elemento se debe explorar con mayor profundidad, ya que las entidades territoriales han ampliado nuevos conceptos y coberturas en salud.

Este es el punto de partida para el análisis en salud pública con el cual se brinda el marco y las categorías que se desarrollan en el análisis del referencial sectorial, territorial y secterritorial.

Análisis socioterritorial de la política social de salud pública

Entendiendo el territorio según su función y su nivel de complejidad, Roa (2011) determina que se pueden asociar la recepción de la acción y el condicionante de la acción o instrumento de la acción, permitiendo así la relación estrecha que se constituye con un espacio natural-físico. El nivel de complejidad se asocia a la acción humana, que se puede definir claramente en tres niveles: natural, equipado y organizado, los cuales, por circunstancias históricas, económicas, sociales y culturales, se transforman, adaptan o destruyen.

FIGURA 2. Modelo de Dahlgren y Whitehead: determinantes en salud

Fuente: elaboración propia a partir de Moiso (2007) y Dahlgren y Whitehead (2001).

FIGURA 3. Política de salud territorial a partir de determinantes en salud

Fuente: elaboración propia.

TABLA 1. Competencias por categoría de determinante en salud

Categoría	Política sectorial	Política territorial
Comportamiento-estilo de vida	Definir las acciones que integran el Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas.	No define nada.
Sistema de salud pública	Adquirir y distribuir, directamente o a través de terceros, los biológicos del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI).	Coordinar el desarrollo y operación de la vigilancia en salud en sus componentes de vigilancia en salud pública, vigilancia sanitaria e inspección, vigilancia y control en la gestión del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), en su jurisdicción. Adoptar las normas técnico-científicas, administrativas y financieras que para la ejecución del Plan de Salud Territorial defina el Ministerio de la Protección Social.
Medio ambiente	Definir y desarrollar en coordinación con los actores intra y extrasectoriales, los componentes que fortalecerán la capacidad nacional para cumplir con el Reglamento Sanitario Internacional.	Ejercer la autoridad sanitaria para garantizar la promoción de la salud y la prevención de los riesgos y la recuperación y superación de los daños en salud en su jurisdicción.

Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de la Protección Social (2008).

Al hacer una interpretación amplia, y reconociendo condiciones históricas, el territorio supera el concepto de condicionante para convertirse en instrumento de las acciones. Es así que su lectura se puede llevar a cabo a partir del principal instrumento de planificación que lo ordena y lo interpreta: el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

De acuerdo con lo expuesto en la primera sección, el territorio hace parte de un sistema socioterritorial en el cual se incluye la territorialidad, entendida como los valores atribuidos ...

Índice

• Cubierta
• Anteportada
• Portada
• Página de derechos de autor
• Dedicatoria
• LOS AUTORES
• CONTENIDO
• LISTA DE FIGURAS
• LISTA DE TABLAS
• Sobre el Grupo PU y sobre el porqué del libro
• Un libro híbrido pensado como una serie de variaciones
• Un combate político: el territorio no es (solamente…) local o rural, es transversal
• El territorio como telepoder: paradojas socioespaciales de la inclusión-exclusión
• Acercamiento al gobierno metropolitano: un análisis desde las políticas públicas a propósito de la anexión de seis municipios a Bogotá en 1954
• Un esquema de análisis de las trayectorias de las políticas públicas en el territorio: aportes a una aplicación general del ciclo socioterritorial de Jérôme Monnet
• Las implicaciones de la distinción entre territorio areolar y reticular en los procesos de planeación territorial: una aproximación a propósito de la metropolización de Bogotá y la Sabana
• Pensar la ciudad de Bogotá DC desde la gestión del suelo: una aproximación socioterritorial durante el periodo 1998-2018
• Política pública de ordenamiento, de configuración y desarrollo territorial en la Costa Caribe colombiana continental (1990-2016)
• Articulación de la política de salud pública desde un enfoque socioterritorial temporal en las ciudades de Medellín y Bogotá para el periodo 2004-2016
• La territorialidad de los derechos humanos y la planeación del desarrollo territorial como esquema de análisis para el diseño y seguimiento a políticas públicas en Colombia
• Territorialidad, territorialización, territorio: del Estado a los ciudadanos, aproximación poscolonial y posfuncionalista
• Contracubierta