La ley y la trampa en América Latina

Por qué optar por el debilitamiento institucional puede ser una estrategia política

Victoria Murillo, Steven Levitsky, Daniel Brinks

• Editorial: Siglo XXI Editores
• Año: 2021
• ISBN:
  9789878010632
• Edición: 1
• Categoría: Politics & International Relations
• Categoría: Democracy

Si en América Latina las leyes destinadas a eliminar la corrupción, el clientelismo electoral, la discriminación racial o la violencia contra la mujer, a redistribuir los ingresos a los pobres o a proteger el medio ambiente efectivamente se cumplieran a lo largo del tiempo, las consecuencias sociales y políticas serían impactantes. En efecto, la distancia entre lo que imponen las normas escritas y lo que sucede en la práctica es un rasgo persistente en la región, que se ha vuelto más visible desde que los procesos de democratización, en los años ochenta del siglo XX, renovaron las demandas sociales e impulsaron la competencia política.A menudo se asume que la debilidad institucional que está detrás de esta brecha es una condición de fondo, una suerte de destino inscripto en el ADN político latinoamericano. En este libro original y persuasivo se argumenta todo lo contrario: la debilidad institucional suele ser una estrategia política, a la que pueden apelar tanto quienes gobiernan como quienes aspiran a llegar al poder. Así, los autores –que sistematizan y condensan aquí sus largas trayectorias en el estudio de la debilidad institucional en la región– analizan reglas que se diseñan para no aplicarse, o para que las cumplan algunos pero no otros; reglas políticamente atractivas para quienes las crean pero vetadas de hecho, en el terreno, por los responsables de aplicarlas; reglas creadas para no cumplirse ahora sino en el futuro; reglas que se aplican según la coalición en el poder o la capacidad de los actores sociales movilizados para apoyarlas o rechazarlas.En ese ajedrez político, que empieza en el diseño, sigue en la implementación y termina en el grado de cumplimiento de las normas, se juega buena parte de la calidad de la democracia en el continente, todavía acechada por una combinación de desigualdad, capacidad estatal disminuida y volatilidad política y económica. Al plantear con solidez conceptual y ejemplos concretos un modelo para identificar y comparar la debilidad institucional en la región, este libro quiere llamar la atención sobre una urgencia estructural. Como escriben los autores, tanto en el Norte como en el Sur, "ninguna democracia puede funcionar bien sin instituciones fuertes".

1. Definición de las instituciones

Antes de conceptualizar la debilidad institucional, debemos establecer qué son las instituciones. La mayoría de los institucionalistas toman como punto inicial la definición de North (1990: 3, 4) que las caracteriza como “los límites concebidos por los seres humanos que moldean la interacción humana [de maneras] perfectamente análogas a las reglas del juego de un deporte de competición por equipos” (véase, por ejemplo, Peters, 1999: 146). En trabajos anteriores (Brinks, 2003; Helmke y Levitsky, 2006), hemos argumentado que las instituciones están constituidas por reglas y, al definir las instituciones informales, hemos buscado diferenciar las reglas de las afirmaciones puramente descriptivas o las expectativas de comportamiento. Aquí tomamos el mismo punto de partida: la noción de que las instituciones (formales) están constituidas por reglas (formales). Esto nos permite enfocarnos en los límites formales “concebidos por los seres humanos” y aceptados como obligatorios dentro de un sistema de gobierno. Como veremos, estas restricciones formales interactúan de maneras complejas con reglas sociales y otras instituciones informales, lo que afecta tanto el trabajo que hacen las instituciones como su potencial fortaleza o debilidad. Sin embargo, en la instancia de las definiciones, podemos acotar nuestro alcance a las reglas formales.

Muchas definiciones se detienen allí, pero para nuestros propósitos debemos llevarla más allá de la ecuación implícita de las instituciones con reglas individuales y autónomas. En todos los casos, nos interesan la efectividad de conjuntos de reglas (antes que la de reglas individuales aisladas) y los actores cuya conducta afectan estas reglas, pese a que una regla individual a veces puede ser el resumen de una institución como un todo.

Por lo tanto, definimos una institución formal como un conjunto de reglas sancionadas oficialmente que estructuran el comportamiento y las expectativas humanas en torno a una actividad o meta particular. Elinor Ostrom (1986: 5) definió inicialmente las instituciones como

resultado de esfuerzos implícitos o explícitos de un conjunto de individuos para alcanzar el orden y la predictibilidad en situaciones definidas por: 1) la creación de cargos; 2) la especificación de cómo los participantes asumen o abandonan los cargos; 3) la especificación de qué acciones se exigen, permiten o prohíben a los participantes y 4) la especificación de qué resultados se exige, permite o prohíbe que afecten a los participantes.

Más tarde, Ostrom, con Crawford, agregó reglas que especifican: 5) las consecuencias de la violación de las reglas, que en la mayoría de los casos esperamos que estén asociadas a determinada sanción (Crawford y Ostrom, 1995).[8] Simplificamos un poco la “gramática” de Crawford y Ostrom para definir una institución formal como un conjunto de reglas formales que estructuran el comportamiento y las expectativas de los seres humanos en torno a un objetivo estatutario al

1. especificar a los actores y sus roles;
2. exigir, permitir o prohibir determinados comportamientos y
3. definir las consecuencias de cumplir o no cumplir las demás reglas.

Nuestro esquema conceptual se basa sobre la identificación del objetivo estatutario de las instituciones formales: el segundo elemento en nuestra definición anterior. Como veremos en el próximo capítulo, una institución fuerte es aquella que establece un objetivo valioso y lo alcanza, mientras que una institución débil logra poco o nada, ya sea porque no alcanza un objetivo ambicioso o porque nunca se propuso lograr cosa alguna. Establecemos como referencia los objetivos estatutarios en lugar de las metas (expresas o implícitas) de las políticas establecidas por los creadores de las instituciones, porque reconocemos que el principal fin de las instituciones –a menudo, producto del consenso entre intereses diversos e incluso contrapuestos– bien puede ser ambiguo o controvertido (Moe, 1990; Schickler, 2001; Streeck y Thelen, 2005; Mahoney y Thelen, 2010). Al tomar como punto de partida el objetivo estatutario, nos resulta más fácil detectar cómo operan las preferencias y las estrategias de los actores para debilitar o fortalecer las instituciones. El hecho de que la institución alcance el objetivo de sus políticas o produzca consecuencias generales no deseadas es analizable por separado de acuerdo con escalas más convencionales de efectividad. En este esquema conceptual, es absolutamente posible que incluso una institución fuerte no logre alcanzar los objetivos de las políticas que motivaron su creación o que cause más daño que bien en el esquema general de las cosas.

Por ejemplo, Amengual y Dargent (2020) analizan el marco regulatorio en torno a la minería, la construcción y la agroindustria en la Argentina, Bolivia y Perú. Las regulaciones de la minería que estudian tienen el fin de reducir los riesgos ambientales para la población local, y su objetivo estatutario expreso es exigir o prohibir determinadas prácticas. La motivación de las compañías mineras para colaborar con la aplicación de estas reglas podría ser acceder a los mercados internacionales o inhibir la competencia de mineros informales que carecen de la tecnología para cubrir esos estándares, más que proteger el ambiente. De hecho, estas motivaciones suelen ser cruciales para entender los intereses de las compañías para hacerse corresponsables de la aplicación de la ley. Pero para medir la fortaleza de una institución, debemos analizar si las prácticas exigidas o prohibidas se están realizando, no si las metas de las políticas se están alcanzando o si las compañías mineras están logrando sus objetivos. Entonces, al evaluar la fortaleza institucional, el foco debería ponerse sobre el objetivo ostensible de la institución, no sobre los motivos (públicos o privados) de los políticos y otros actores sociales que están detrás de ella.

Las metas institucionales pueden ser transformadoras, si buscan alejar del statu quo los resultados, o conservadoras, si buscan preservarlo de cambios potenciales. En este libro nos ocupamos sobre todo de las instituciones transformadoras porque son tema más usual de debate político y de políticas públicas en América Latina, y porque suele considerárselas frágiles. Sin embargo, las instituciones conservadoras o preservadoras del statu quo pueden ser muy importantes. Algunos ejemplos son las leyes de propiedad y los códigos civiles y penales que consagran roles de género y estructuras familiares tradicionales. El trabajo de Albertus y Menaldo (2018) sobre la persistencia de constituciones autoritarias que, al limitar a los gobiernos democráticos, protegen a las élites adineradas de la redistribución demuestra que las instituciones conservadoras son endémicas. El esquema conceptual que proponemos funciona en uno y otro caso. Ya sean conservadoras o transformadoras, las instituciones están pensadas para que sea más probable que los resultados sociales, económicos o políticos se acerquen más a un objetivo estatutario definido que a un resultado alternativo menos preferido (por los creadores de la institución).

Las instituciones formales frágiles no deben confundirse con las reglas informales ni con aquellas “creadas y aplicadas fuera de los canales sancionados oficialmente” (Helmke y Levitsky, 2006: 5). Las instituciones informales pueden coexistir con instituciones formales fuertes y débiles. Cuando coexisten con instituciones formales débiles, pueden fortalecerlas proporcionándoles un segundo mecanismo que promueve el comportamiento esperado (“sustitutivo”) o debilitarlas promoviendo un comportamiento alternativo (“competitivo”; Helmke y Levitsky, 2006: 14). Si bien reconocemos (y comentamos más adelante) la importancia de las reglas informales en la generación de fortaleza o debilidad institucional, aquí nuestro foco está puesto sobre las instituciones formales.

Por último, es importante distinguir entre las instituciones o reglas formales y las organizaciones que o bien son destinatarias de esas reglas (los partidos políticos, los grupos de interés, los actores económicos), o bien se dedican a aplicar o implementarlas (las burocracias). Al mantener diferenciadas conceptualmente las reglas y las organizaciones, podemos evaluar si fortalecer los organismos estatales –contratar a más inspectores, invertir más en la capacitación del personal burocrático, comprar más vehículos o fijar criterios meritocráticos– efectivamente mejora el cumplimiento de las políticas de la institución, como hacen Ronconi (2010), Amengual (2016) y Schrank (2011) en su trabajo sobre las regulaciones laborales y la función pública.

[8] En otras definiciones, se identifican reglas que especifican los roles, y de ese modo constituyen a quienes toman las decisiones; reglas que permiten, prohíben o exigen determinado comportamiento; y reglas que determinan consecuencias (Hart, 1961; Ellickson, 1991).

2. La debilidad institucional

El concepto central

Es esperable que las instituciones fuertes redistribuyan y refracten el poder, la autoridad o las expectativas para obtener un resultado que difiera de lo que sería el efecto preinstitucional, es decir, si no existieran.[9] Una institución puede diseñarse para obtener un resultado más ambicioso que el que en realidad produce. Sin embargo, una institución fuerte hace la diferencia porque modifica lo que sucedería si la institución no existiera, lo que entraña un perjuicio para aquellos que preferían la situación anterior: es exactamente el beneficio buscado por quienes quieren que ese cambio ocurra.

De hecho, en el caso de una institución conservadora, el resultado preinstitucional podría ser una situación futura temida que se quiere impedir; el resultado institucional puede ser el mantenimiento del statu quo que se busca preservar. La idea es que la institución en cuestión se suma al conjunto de instituciones entrelazadas que impactan en determinada actividad social o política con la intención de producir un resultado específico que de otro modo no podría obtener, ni en la actualidad ni en el futuro. El punto de comparación es contrafáctico: nuestra mejor estimación de lo que podría ocurrir si la institución desapareciera o fuera reemplazada.

Entonces, un elemento central para nuestra interpretación de la fortaleza institucional es la ambición de la institución, es decir, en qué medida el diseño de la institución modifica la realidad respecto de una situación en que dicha regla no existiera. Algunas instituciones buscan hacer más que otras: por ejemplo, recaudar más impuestos, ofrecer mayor protección a los trabajadores o al ambiente, poner límites más estrictos al Poder Ejecutivo o proteger de manera más radical la propiedad privada. Por lo tanto, al comparar la fortaleza de dos instituciones no solo debe evaluarse si perduran o generan cumplimiento, sino también cuánto trabajan para generar o evitar el cambio.

Muchos análisis de la debilidad institucional adoptan de manera implícita un concepto relativo de fortaleza institucional, en lugar de uno absoluto: se enfocan esencialmente en analizar si el objetivo se cumple de manera concreta. Este enfoque tal vez sea adecuado en algunos casos (por ejemplo, cuando se comparan dos instituciones idénticas), pero premia a las instituciones con niveles más bajos de ambición. Las instituciones que se proponen hacer poco y alcanzan esa meta moderada parecerían muy fuertes, mientras que las instituciones que buscan producir (o evitar) transformaciones radicales y logran gran parte de su objetivo, pero no la totalidad, serían calificadas como más débiles, aunque en efecto estén haciendo mayor trabajo. Según nuestra conceptualización, una institución puede ser bastante fuerte si es consecuente, pese a no alcanzar la totalidad de su objetivo.[10] La noción de instituciones “insignificantes” que presentamos más adelante pretende captar la dimensión de la ambición.

Las normas sociales y la fortaleza institucional

Como ya señalamos, las reglas formales siempre coexisten con normas sociales (no escritas), o instituciones informales, y muchas veces su efectividad y estabilidad se determinan en gran medida a partir de su interacción con esas normas (véanse North, 1990; Helmke y Levitsky, 2004; Levitsky y Ziblatt, 2018). Por lo tanto, para entender la fortaleza de las instituciones formales, a menudo hay que prestar atención a la base normativa de esas instituciones. Esta tarea es más sencilla en el caso de las instituciones transformadoras que buscan alejar los resultados de un statu quo que es congruente con las normas sociales; por ejemplo, podemos rastrear en el tiempo el desplazamiento hacia el objetivo institucional. Pero las normas suelen apuntalar a las instituciones formales, en especial a las conservadoras. Muchas instituciones formales generan obediencia porque son reforzadas por fuertes normas sociales (Levi, 1988, 1997; North, 1990).[11] Como ocurre siempre que dos factores parecen producir el mismo efecto, esto complica el ejercicio empírico de inferir la fortaleza institucional. En ese caso, para poder atribuir el efecto a la institución formal antes que a las normas informales, deberíamos demostrar que es más probable que el resultado fuera otro si la institución no existiera, aunque las normas sociales tiendan a seguir esa misma dirección. En otras palabras, debemos tener una razón para pensar que el resultado preinstitucional también violaría las normas sociales. Por ejemplo, podríamos descubrir que un poderoso actor político, social o económico no está limitado por las normas sociales, pero sí lo está por la institución formal.

Si quisiéramos entender la fortaleza de los tratados de derechos humanos, por ejemplo, nos interesaría más estudiar un país que ha experimentado violaciones endémicas de los derechos humanos antes de adherir al tratado (como la Argentina), que un país que ha firmado numerosos tratados pero no tiene antecedente reciente alguno de violaciones a esos derechos (como Costa Rica). (Esto sería cierto incluso si descubriéramos que los dos países tienen normas sociales fuertes en línea con los valores de los tratados de derechos humanos.) De manera similar, en el caso de una institución conservadora, querríamos ver pruebas de una significativa presión para lograr el cambio. Así, si un gobierno reformista descubriera que sus propuestas de políticas ambiciosas son derribadas una y otra vez por los tribunales (como sucedió en Chile luego de Pinochet), podríamos concluir que la Constitución está haciendo más trabajo que si no hubiera presión evidente por el cambio.

Muchas instituciones se diseñan en un esfuerzo por alinear las normas sociales al objetivo institucional, lo que con el tiempo vuelve irrelevante a la institución. Esto introduce una dimensión temporal en el análisis de la fortaleza institucional. Quizá las instituciones más fuertes sean aquellas que moldean las normas y las expectativas sociales en grado tal que, sin más, se dejan a sí mismas sin efecto. Las leyes del uso de cinturón de seguridad y las que prohíben arrojar residuos, al parecer, han tenido este efecto en algunos lugares, y así crearon la posibilidad de que, al menos en el corto plazo, la institución pueda eliminarse sin generar cambios en el comportamiento. Si esas normas sociales desaparecieran con el paso del tiempo sin el refuerzo de una institución formal, es una pregunta atenta a lo empírico.

La insignificancia

Si la fortaleza de una institución se mide a partir de la diferencia que su existencia produce, entonces las instituciones sin ambición son necesariamente débiles. Calificamos a esas instituciones como insignificantes. Una institución es insignificante cuando simplemente acepta cualquier resultado equilibrado que los actores dominantes producirían si esta no existiera. En condicion...

Índice

• Cubierta
• Índice
• Portada
• Copyright
• Prefacio a la presente edición
• Introducción
• 1. Definición de las instituciones
• 2. La debilidad institucional
• 3. Razones de la debilidad institucional
• 4. La persistencia de la debilidad institucional en América Latina
• Conclusiones
• Bibliografía