La Cuestión Malvinas: una hoja de ruta

Herramientas para la política exterior argentina

Agustín Romero

• Editorial: Eudeba
• Año: 2020
• ISBN:
  9789502330020
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Relaciones internacionales

Para analizar la Cuestión Malvinas, este libro aborda siete períodos gubernamentales y recorre las diferentes alternativas que, en materia de política exterior han sido puestas en juego en torno a la soberanía de las islas. Desde la restauración democrática hasta el final del gobierno de la alianza Cambiemos, las administraciones nacionales han asumido el reclamo sobre los derechos de las Malvinas desde dos perspectivas: por un lado, las relaciones bilaterales con el Reino Unido y, por el otro, el camino de los organismos multilaterales. Indistintamente del partido político que haya tenido cada una de las administraciones argentinas analizadas en este trabajo, todas recurrieron a la Organización de las Naciones Unidas. En todo caso, los cambios que se observan de una gestión a otra en esta materia, responden más a los diferentes perfiles de quienes llevan a cabo las estrategias que a una modificación sustancial de la política exterior.

Capítulo II

Menem, las relaciones carnales y la política de seducción

8 de julio de 1989 - 10 de diciembre de 1999

En este capítulo estudiaremos la tensión entre continuidad y discontinuidad en las líneas directrices de la política exterior argentina hacia el tema de Malvinas, propia de una gestión de Gobierno que comienza (Carlos Menem) con una que se va (Raúl Alfonsín) como consecuencia de la crisis política-económica de 1989.

El Gobierno de Carlos Menem implementará políticas diferentes a las llevadas a cabo por el Gobierno de Alfonsín en el marco de las relaciones bilaterales con el Reino Unido en el tema de Malvinas. Priorizará el entendimiento con Londres (por encima de las acciones en el marco multilateral) basadas en el marco teórico de realismo periférico (1) pero también en la crisis de 1989 y en el cambio de Gobierno.

La administración Menem postergará el debate sobre Malvinas para obtener una nueva resolución de la Asamblea General en la ONU (la última favorable fue en 1988 con el Gobierno de Alfonsín) pero mantendrá el reclamo soberano sobre el archipiélago austral en el Comité de Descolonización, en la Comisión Política Especial y de Descolonización (también llamada, Cuarta Comisión) (2) y en los discursos presidenciales en apertura anual de la Asamblea General de la ONU.

En cuanto a las estrategias que el Gobierno de Menem incursionó en el tema Malvinas en el periodo 1989-1999, podemos observar que priorizó el ámbito de las relaciones bilaterales con Londres por encima del canal multilateral. Esto se debió a que parte de la base de su accionar puede explicarse a través del lente de la teoría del realismo periférico. Esta corriente de pensamiento define el interés nacional en términos de desarrollo económico. Esto explica claramente por qué la administración Menem desactivó el tema Malvinas en la ONU con el fin de que ese ámbito no produzca situaciones conflictivas innecesarias en la relación bilateral con Londres que pudiesen traer aparejados perjuicios económicos-financieros-comerciales al país.

Como veremos más adelante, otra parte del diseño de la política exterior de Menem en general (y dentro de esta, hacia el Reino Unido en particular) puede explicarse sobre la base de los aportes de los liberales modernos (Moravcsik, 2001) y del institucionalismo neoliberal (Keohane, 1993). Estas ideas apuntan a la fuerza que tiene el intercambio comercial, el desarrollo del flujo de inversiones y capitales entre los países con el objetivo final que esos lazos favorezcan la creación de diversos grupos de intereses favorables a las relaciones bilaterales óptimas. Sobre esos principios Menem promovió los diversos procesos de privatizaciones de empresas argentinas en los años noventa lo cual generaba un gran atractivo para el arribo de capitales extranjeros y, dentro de ellos, los capitales ingleses. Sobre esas mismas bases es que el menemismo busca retrotraer las relaciones con Londres a antes de la guerra de 1982 y en ese contexto es que se firman con el Reino Unido los acuerdos de Madrid I y Madrid II (como veremos más adelante). A partir de ellos y bajo la fórmula del paraguas de soberanía (la cual desarrollaremos en este mismo capítulo) quedaban restablecidas las relaciones diplomáticas con el Reino Unido habilitando a Londres a participar de las privatizaciones.

También veremos que a partir de las mismas ideas teóricas pueden explicarse los entendimientos bilaterales alcanzados entre la Argentina y el Reino Unido en materia de pesca, hidrocarburos y comunicaciones entre 1991-1999.

Finalmente, una porción de la política exterior de Menem hacia la Cuestión Malvinas puede entenderse sobre la base de los aportes teóricos del constructivismo para quien las ideas y la identidad juegan un rol central en la organización nacional en un contexto histórico cultural, social y político definido. (3)

Como veremos en este capítulo, la llamada “política de seducción” del canciller Guido Di Tella se adscribe a esos principios con el objetivo de crear una nueva intersubjetividad donde prevalezca la idea de amistad en lugar de la de conflicto.

Llegada de Menem al poder

El 14 de mayo de 1989 triunfa, en una elección libre y democrática, el Frente Justicialista de Unidad Popular (FREJUPO), liderado por el Partido Justicialista, cuya fórmula presidencial estaba encabezada por Menem. Este hecho no puede pasar inadvertido, si se tiene en cuenta que durante varios años la Argentina y toda América Latina estuvieron gobernadas por Gobiernos dictatoriales. Sin ninguna duda se había dado un paso muy importante en la lucha por consolidar la democracia, ya que un gobierno legalmente constituido le entregaba el poder a otro con las mismas características, y se demostraba al mundo que la Argentina empezaba a transitar por los caminos de la legalidad y credibilidad.

A pesar de este gran paso, y que la imagen de la Argentina ante la comunidad internacional había mejorado, se cernía sobre nuestro país una sombra. En efecto, la llegada de Carlos Menem al poder trajo intranquilidad y desconfianza sobre el rumbo de nuestro país y su política externa. Solo basta mencionar algunas palabras pronunciadas por Menem como candidato a la presidencia para demostrar lo expuesto. Con motivo de su gira como candidato, pronunció un discurso en Ushuaia el 14 de febrero de 1989 en donde remarcara su apreciación sobre el tema de Malvinas, preocupando al mundo, pero principalmente a Londres. En el destacó “Sepan los piratas del mundo que la Argentina no se rinde y que seguiremos insistiendo en los organismos internacionales para recuperar nuestro territorio. No sé cuánto tiempo pasará. No sé cuántas generaciones pasarán. No se cuánta sangre tendremos que derramar, pero nuestro territorio volverá al poder del pueblo argentino”.

Un tiempo después, Menem pronunciará otra frase, que de tanto en tanto gustaba repetir, causando una honda preocupación no solo en Londres, sino principalmente en las Malvinas. El presidente manifestó su deseo de recuperar las Islas Malvinas antes del año 2000.

Una vez advertido Menem de las adversas derivaciones de sus afirmaciones como candidato, en su discurso de asunción en el Congreso de la Nación, el 8 de julio de 1989, expresó con relación a las Islas Malvinas: “En mi carácter de Presidente vengo a asumir un irrevocable compromiso. Voy a dedicar el mayor y el más importante de mis esfuerzos, en una causa que libraré con la ley y el derecho en la mano. Será la gran causa argentina: la recuperación de nuestras Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur”.

El menemismo y la Cuestión Malvinas

En la entrevista con Andrés Cisneros, (4) este sostuvo que “en lo referente a la cuestión de las islas australes, a lo largo de la historia la Argentina hay dos corrientes de pensamiento: una nacionalista/tradicionalista, la cual impulsaba la idea de que con Londres nos sentábamos a discutir primero soberanía o nada y después temas como petróleo, pesca, etc. Frente a esta posición los ingleses contestaban no hay diálogo posible. Esto generaba una fuerte puesta en escena en la política doméstica buscando réditos políticos en el corto plazo. Pero esta política llevaba a que no se mueva un centímetro el tema de soberanía. La segunda corriente es la de la lógica básica ditellista, esto es, Londres no quiere hablar de soberanía y nosotros no podemos forzarlos a sentarse en una mesa de negociación, en consecuencia la idea era encarar el tema desde otra perspectiva. Hoy no podemos pero algún día sí podremos hablar de soberanía cuando el derecho internacional ocupe el lugar sobre las políticas de poder hoy reinantes, esto hará a Gran Bretaña insostenible su negativa a discutir nuestros derechos y cuando haya un franco declive del Reino Unido a nivel mundial, el ascenso de otras potencias y un lugar destacado en el concierto internacional de la Argentina, como un jugador clave del tablero mundial”.

En la misma entrevista Cisneros sostiene que “se debía reconstruir una inserción de la Argentina en el mundo para ser un país importante en el concierto internacional con alianzas y una economía-PBI entre las diez economías del mundo”. Finalmente, Cisneros, plantea que “bajo ese juego de pinzas no le sería fácil a Londres no sentarse a negociar por las Malvinas y allí reside nuestra mejor chance: si la Argentina no hubiese iniciado una guerra en 1982 y tuviéramos el peso actual de, por ejemplo, Brasil en el mundo… quien te dice”.

Por su lado, Fernando Petrella sostiene que “la idea central era administrar por el tiempo que fuese necesario el conflicto para ganar lugar en la problemática isleña y crear finalmente las condiciones para una negociación que, gradualmente, solucionase el conflicto de soberanía de manera satisfactoria para la Argentina” (Petrella, 2010: 14).

Cisneros continúa argumentando en la entrevista: “Mientras tanto qué podemos hacer, me siento a esperar sin hacer nada siguiendo la lógica nacionalista/territorialista o voy generando actitudes de cooperación que, sin renunciar a la soberanía, vayan preparando el clima internacional, en Londres y las Malvinas para que en tres o cuatro décadas nos podamos sentar a discutir soberanía porque ya llevábamos tanto tiempo de relaciones constructivas y teníamos ‘un lugar’ importante en el escenario mundial”.

En el marco de esas dos corrientes de acciones hacia Malvinas Cisneros sostiene que el “Gobierno de Alfonsín estaba equivocado porque seguía planteando soberanía o nada ya que ello llevaba a no avanzar en nada y beneficiaba a Londres por su política de hechos consumados en las islas y aguas adyacentes. Alfonsín no pudo declarar el cese de hostilidades ni restablecer relaciones diplomáticas”. Sin embargo, inmediatamente declara que “El Gobierno de Alfonsín estuvo muy fuertemente jaqueado por el peronismo nacionalista y miserable y furioso por haber perdido las elecciones de 1983 y los militares nacionalistas (ambos grupos querían destituir a Alfonsín a toda costa) y aunque lo hubiesen querido no podrían haber hecho nada distinto a lo que hicieron con respecto a Malvinas”.

Es necesario remarcar que el Gobierno de Menem buscó promover un acercamiento, tanto con los isleños como hacia Gran Bretaña, con la idea de que la discusión de la soberanía surgiría al final de una serie de pasos y acercamientos que favorecerían tal negociación y no al inicio. Estas bases fueron parte del pensamiento y la estrategia del canciller Di Tella, pero nunca parte de un acuerdo con Londres. (5)

Hacia el restablecimiento de las relaciones diplomáticas con el Reino Unido

La Cancillería menemista decidió privilegiar el diálogo directo con el Reino Unido (por encima del multilateral) para lo cual utilizó tres canales en forma alternativa: a) las tratativas llevadas a cabo por el entonces presidente del Uruguay, Sanguinetti, quien recibió de Londres el deseo de restaurar las relaciones comerciales y diplomáticas con nuestro país sin tocar el tema de la soberanía de las islas; b) a través del Brasil, quien era el encargado de proteger los intereses argentinos en suelo británico desde la ruptura de relaciones diplomáticas en 1982; y c) por la intermediación del Departamento de Estado, quien ayudó a transformar los non paper en un documento oficial. En otras palabras, la intermediación de Washington entre la Argentina y el Reino Unido permitió la negociación de la fórmula del paraguas de la soberanía cuyo objetivo central era ser aplicada en una negociación en materia pesquera entre ambos países debido a la depredación que se estaba llevando a cabo en la zona disputada.

Comenzó de esta manera un juego de acercamiento auspicioso entre ambos países, utilizando para tal fin declaraciones poco comprometedoras, en un principio, por parte de los británicos y después, de manera más formal, anuncios del Foreign Office en donde se demostraba su voluntad política de conversar con el Gobierno argentino de todos los temas con la condición de que la Argentina declarara el cese formal de hostilidades y que no se tocara el tema de la soberanía. En respuesta a este planteo, el primer canciller del Gobierno de Menem, Cavallo, respondió con una contrapropuesta que contenía dos puntos centrales, el primero establecía que la Argentina declararía el cese de hostilidades en el instante en el que el Reino Unido eliminase todo rastro de hostilidades, entendiéndose como tales la zona de exclusión militar y pesquera alrededor de las islas (Damsky, 2016).

Un tiempo después y como gesto de buena voluntad unilateral, nuestro país fue levantando las restricciones que pesaban sobre las importaciones provenientes del Reino Unido y las pautas NAVAREAS que eran un conjunto de procedimientos que debía seguir la Marina la Argentina en las aguas del Atlántico Sur luego del enfrentamiento de 1982, las cuales preocupaban demasiado al Reino Unido. Este fue el primer paso de una serie, encaminado a demostrar una vez más la seriedad y predisposición del Gobierno argentino a mejorar sus relaciones bilaterales. Como veremos más adelante, Marcelo Kohen explica estas decisiones en el marco de un “acuerdo de caballeros” no escrito entre la Argentina y el Reino Unido.

Siguiendo los pasos dados por los radicales, pero tratando de no cometer los mismos errores que en Berna, los contactos indirectos entre ambos Gobiernos dieron buenos resultados, ya que entre los días 16 y 18 de agosto de 1989 se reunieron delegados de ambos países en Nueva York, por el lado argentino Lucio García del Solar y su par británico Crispin Tickell. Luego de arduos debates se estableció que ambas partes acordaron retornar a las negociaciones con una agenda amplia que abarcarse todo el espectro de las relaciones anglo-argentinas, incluyendo el futuro de las vinculaciones diplomáticas y consulares. Además, convinieron que las discusiones se realizarían bajo los términos de una fórmula que pusiese a cubierto la posición de cada parte respecto de la soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur. (6) El lugar acordado para el próximo encuentro sería Madrid y en los días 17 y 18 de octubre de 1989.

De acuerdo con lo pactado en Nueva York, el 31 de agosto los Gobiernos argentino y británico reanudaron contactos bilaterales en la Cancillería mediante el consejero inglés Hunt y el embajador Ordoñez en representación del Gobierno nacional. En estas reuniones se fue dando vida a lo acordado en Nueva York, en el sentido de ir aumentando el número de representantes de la Sección de Intereses de las embajadas de Brasil y Suiza.

No obstante los buenos pasos dados, el Gobierno británico seguía aferrado a su principio de victoria-derrota, ya que no estaba dispuesto a hacer ninguna concesión importante ni mucho menos a realizar progresos integrales en el corto plazo, dejando de lado su política de step by step, es decir, ir de a poco, paso a paso. Primero, debíamos demostrar que éramos un país confiable, luego se deberían normalizar las relaciones diplomáticas, etcétera, etcétera. hasta llegar, algún día, a hablar de los temas relacionados con la soberanía de las islas. Solo basta recordar las palabras del representante del Reino Unido ante Naciones Unidas, John Major, en donde resalta que “mi país no tiene ninguna prisa por restaurar las relaciones diplomáticas con la Argentina”.

De esta manera, el Gobierno inglés tiró rápidamente por la borda las considerables expectativas que se habían creado en el Gobierno de Menem, es decir, de normalizar totalmente las relaciones diplomáticas entre ambos países y lograr avances sustanciales de manera acelerada en diversos temas, incluido tal vez, el de soberanía.

La fórmula del paraguas de la soberanía: sus consecuencias

Tanto la búsqueda del acuerdo de pesca y como l...

Índice

• Portadilla
• Agradecimientos
• Introducción
• Capítulo I. Alfonsín, la vuelta a la democracia y las Malvinas
• Capítulo II. Menem, las relaciones carnales y la política de seducción
• Capítulo III. La inconclusa administración de la Alianza UCR-Frepaso
• Capítulo IV. Duhalde, Gobierno de transición y Malvinas
• Capítulo V. Néstor Kirchner y la búsqueda de cambio en el tema Malvinas
• Capítulo VI. Cristina Fernández de Kirchner, Patria y Malvinas
• Capítulo VII. Se profundiza la política hacia Malvinas
• Capítulo VIII. Macri y el diálogo constructivo racional con el Reino Unido
• Conclusiones
• Bibliografía