Yo te evalúo, tú me evalúas

Estado, profesión académica y mercado en la acreditación de carreras en la Argentina

Mónica Marquina

• Editorial: Eudeba
• Año: 2017
• ISBN:
  9789502325897
• Categoría: Pedagogía
• Categoría: Educación superior

Este libro tiene como propósito estudiar la experiencia de funcionamiento del sistema de evaluación y acreditación universitario argentino creado en el año 1995 con la sanción de la Ley de Educación Superior Nº 24.521.Dicho análisis se realiza colocando el énfasis en los procesos de acreditación de carreras y tomando en consideración la mirada de diversos actores que participaron de los procesos evaluativos desencadenados a partir de la aplicación de dicha norma. La evaluación de la Educación Superior fue un tema privilegiado en las agendas reformistas de la década de 1990. Muchos países de la América Latina, a partir de recomendaciones de organismos multilaterales y organizaciones regionales, instalaron durante esa década sistemas de evaluación universitaria, incluyéndolos en los nuevos marcos legales que guiaron los cambios. En la Argentina, la implementación de la evaluación y la acreditación universitaria se llevó a cabo a partir de la creación y el funcionamiento de una agencia creada para tal fin, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), la cual lleva adelante una intensa actividad que involucra a numerosos actores individuales e institucionales.

Capítulo 1. El diseño de la investigación

1.1. El proceso de construcción del diseño

Esta tesis es producto de un diseño de investigación que se fue construyendo a lo largo de cinco años, a partir de diversos intereses de investigación sobre la educación superior que fueron confluyendo en propósitos comunes. Transitar como actor involucrado, con diferentes roles, en el profundo proceso de reforma de la educación superior argentina, colaboró a la reflexión permanente de los cambios que se fueron desencadenando, posibilitando finalmente tomar decisiones teóricas y metodológicas que delimitaron la investigación a realizar a partir de un diseño flexible (1) (Piovani, 2007). Este proceso de construcción implicó el tratamiento del problema de la cercanía de quien investiga respecto del objeto estudiado. Durante el tiempo transcurrido, especialmente a medida que se fueron realizando los recortes y delimitando el problema, se fue produciendo el extrañamiento del investigador en relación con el objeto estudiado, asumiendo una necesaria vigilancia epistemológica que dé permanente cuenta de la imposibilidad de objetividad absoluta del investigador respecto de lo que investiga.

En el proceso de construcción del problema se distinguen algunos antecedentes que funcionaron como “indagaciones preliminares”, que permitieron ganar conocimiento sobre la cuestión en un proceso espiralado (Piovani, 2007). La realización del estudio “La evaluación por pares en el escenario actual de aseguramiento de la calidad de la educación superior. Un estudio comparativo de seis casos nacionales” (Marquina, 2005) permitió identificar algunos nudos problemáticos susceptibles de ser investigados. Fue un ensayo encomendado por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), como resultado de un concurso de propuestas para abordar el análisis de algunas cuestiones de interés para la agencia. Ese trabajo permitió comenzar una indagación teórica sobre los problemas inherentes a la evaluación por pares en las comunidades académicas, así como aproximarse al conocimiento de los principales problemas que, en esa cuestión, enfrentaban algunos sistemas de evaluación universitaria del mundo.

Este antecedente motivó, necesariamente, a indagar el asunto en nuestro país. Constituimos así un equipo de investigación en el Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento para llevar adelante entre 2006 y 2009 el proyecto de investigación “La participación de pares académicos en el sistema de evaluación y acreditación universitaria en la Argentina: entre el mejoramiento y el control”, y desde 2010 a 2012, el proyecto denominado “El rol de los pares evaluadores en el financiamiento público de la investigación: entre el Estado y el campo académico”. Estos proyectos colaboraron en la identificación de algunos de los principales problemas del sistema de evaluación por pares en la experiencia argentina de evaluación universitaria. Estos antecedentes permitieron acercarnos al problema desde uno de los actores privilegiados: los pares evaluadores. Sus resultados mostraron la inevitable necesidad de ampliar el foco de análisis, si se quería comprender de manera acabada el accionar de este actor. Surgió el interés por abordar el estudio de un conjunto más amplio de interrelaciones y ámbitos en el espacio de la evaluación universitaria, a fin de acercarnos a una mejor comprensión de lo acontecido en los últimos quince años en nuestro país, específicamente en lo que respecta a un instrumento de política que se decide privilegiar: la acreditación universitaria.

1.2. El aporte teórico de diferentes enfoques

Este estudio se nutre del aporte de diferentes disciplinas. La ciencia política, la administración pública, la sociología y el incipiente campo de la educación superior (2) han desarrollado enfoques y perspectivas que son de gran utilidad para el abordaje del objeto de estudio. Esta perspectiva multidisciplinar ya ha sido utilizada para el análisis de la evaluación en la Argentina por un grupo de investigadores dirigidos por Pedro Krotsch, y que se plasmó en la compilación Evaluando la evaluación (Krotsch, Camou y Prati, 2007). Se trata aquí de retomar el tema desde ese enfoque plural. Sin utilizar necesariamente las categorías específicas de cada uno de los autores de dicha compilación, dentro del estado del arte se considera a ese como el principal antecedente de esta tesis respecto de objetos de estudio similares, (3) en lo que respecta a analizar qué pasó con la evaluación universitaria en la Argentina a partir de su consagración en la Ley de Educación Superior. Como se dijo, tomando el mismo criterio respeto de los diferentes aportes de enfoques considerados, se trata aquí de responder a preguntas similares, aunque con distintos intereses de análisis y supuestos.

A continuación se realiza una breve síntesis de los elementos que se han tomado de estos variados enfoques y que se retomarán a lo largo del estudio.

1.2.1. El neoinstitucionalismo sociológico

En este estudio se analizan las conductas de individuos que actúan dentro de instituciones, las cuales en función de sus reglas y valores los motivan a actuar y decidir de determinadas formas. El interés por el estudio del contexto institucional como elemento explicativo de la conducta de individuos y grupos es característico de los enfoques neoinstitucionalistas. Esta corriente teórica surge a mediados de los 70 como contraposición a los enfoques individualistas característicos tanto del conductivismo como de la teoría de elección racional, que explicaban a los fenómenos sociopolíticos exclusivamente desde el comportamiento del individuo, dejando de lado la influencia de las instituciones en las que se insertan y su capacidad para influir en las conductas individuales y colectivas (Varela, 2007). Si bien los individuos son actores importantes para el análisis, el neoinstitucionalismo plantea la necesidad de comprender los marcos institucionales dentro de los cuales estos individuos actúan y la incidencia de dichos marcos en sus conductas.

A su vez, estas corrientes intentan diferenciarse del institucionalismo tradicional, de influencia positivista, que en la ciencia política tuvo un importante desarrollo hasta pasada la segunda posguerra, con los estudios sobre el Estado como estructura política formal legal que encarnaba el poder político, con un fuerte carácter normativo y prescriptivo, a la luz del derecho y la filosofía política (Apter, 2001).

El neoinstitucionalismo asume un papel más autónomo de las instituciones, a la vez que reconoce la importancia del rol de los actores. Para North (1993: 13) “las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”. En esta perspectiva, distinguimos el neoinstitucionalismo sociológico, que asume que las instituciones son producto del diseño humano, aunque no resultado de acciones útiles llevadas a cabo de manera instrumental por los individuos. En este sentido, se diferencia del neoinstitucionalismo económico (North, 1993), al alejarse de las explicaciones funcionales de los economistas y los cientistas políticos y concentrarse en “las formas en que las instituciones complican y constituyen las vías por las que se buscan las soluciones” (Powell y Di Maggio, 1999: 45). El individuo “sigue siendo considerado con intencionalidad de apropiación, sin lograrlo plenamente ahora debido sobre todo a su información incompleta y a las limitaciones institucionales que aportan reglas de comportamiento que pueden no conducir a óptimos. La racionalidad es limitada principalmente por el contexto” (Garza Toledo, 2005: 8). Por tanto, desde este marco los actores realizan sus elecciones siguiendo una lógica de apropiación, pero no utilitaria, respecto de los valores institucionales. La acción y desempeño de los individuos sería el resultado del marco de referencia cultural y social dado por las instituciones, en donde se producen y apropian normas, valores, hábitos, roles.

Powell y Dimaggio (1991) destacan que esta perspectiva reconoce las formas en que se reestructura la acción y se hace posible el orden mediante sistemas de reglas compartidos, que privilegian algunos grupos con intereses asegurados por las sanciones y recompensas prevalecientes. Sostienen un interés en las instituciones como variables independientes, con explicaciones culturales y cognoscitivas, y una recuperación de las unidades de análisis supraindividuales que no se reducen a agregados o consecuencias directas de los atributos de los individuos.

En el campo educativo este enfoque aparece a fines de la década de 1970 con los trabajos de Meyer y Rowan, (4) a partir de dos supuestos claves. El primero es que la escuela representa una institución altamente compleja que da lugar a prácticas contingentes y controvertidas. Esto significa que la educación puede asumir diferentes formas dependiendo del trabajo colectivo de los distintos actores. En este sentido, los neoinstitucionalistas buscan comprender y explicar cómo se arriba a acuerdos que permiten que se imponga una de esas formas en el campo organizacional, excluyendo otras posibles (Meyer y Rowan, 2006, citado por Buendía Espinosa, 2011). El segundo supuesto es el de diferenciar entre organizaciones “blandas”, tales como las escuelas, universidades y hospitales, de las organizaciones denominadas “duras”, como las empresas y las organizaciones dedicadas a la producción, el comercio y la intermediación financiera. En las organizaciones blandas, los criterios e indicadores de productividad y eficiencia técnica no se aplican de manera directa ni se expresan de manera explícita en la estructura y las prácticas de la organización: “De hecho, se enfatiza el alto contenido simbólico de tales medidas de eficiencia y racionalidad formal al constituirse como mitos que posibilitan la construcción de legitimidad en la organización” (Buendía Espinosa, 2011: 10).

Interesa desde este marco analizar la capacidad de los individuos para controlar los procesos de cambio. Para el neoinstitucionalismo sociológico el control por parte de los individuos es relativo, siendo más fácil iniciar el cambio que luego darle direccionamiento, debido a la ambigüedad de objetivos y preferencias de los actores, cuyas metas y procedimientos tienden a producir resultados inciertos (Cohen y March, 1972; Weick, 1976). En este tipo de organizaciones el cambio es accidental porque es resultado de la agregación circunstancial de agendas, soluciones, decisiones, actividades y formas organizativas de los diversos actores, los cuales carecen de objetivos compartidos. Para los autores inscriptos en esta perspectiva, el cambio institucional se produce a partir de la fortaleza de las rutinas generadas, que hacen que los cambios vayan adquiriendo un carácter incremental o gradual.

Esta perspectiva brinda aportes teóricos interesantes para comprender las transformaciones institucionales y del sistema en el campo de la educación superior, resaltando el papel de los actores en los procesos de toma de decisiones, pero a la vez considerando el entorno organizacional en que dichos procesos se desarrollan. Las universidades, considerando estos aportes, son ejemplos de organizaciones que actúan dentro de complejos sistemas institucionales de reglas, valores y normas que influyen y a la vez son influidas por los actores, con diferentes intereses respecto de la organización. Los arreglos institucionales producidos como consecuencia de las reformas de los años 90 generaron cambios en las conductas de los actores involucrados en la educación superior que será necesario analizar. Así, una de las manifestaciones de la política de evaluación se observa en el nuevo sistema normativo que ha influido en las conductas de los actores universitarios. Las fuerzas exógenas provenientes de estos nuevos marcos normativos se han incorporado a las conductas y relaciones de los universitarios, generando cambios y adaptaciones en sus intereses y valores, que a la vez modifican el entorno en el que actúan, es decir, la organización universitaria. Sin dudas, este marco nos permitirá comprender la trama de tensiones y readaptaciones sucedidas en las universidades a partir de la instauración de la evaluación como instrumento de política.

1.2.2. La perspectiva del análisis de la política pública

Ampliando el foco de análisis del problema, y centrándonos no ya en las instituciones sino en el sistema y su relación con el Estado, intentar comprender a la evaluación universitaria como instrumento de política pública requiere atender al análisis dinámico de las estructuras estatales. Oszlak y O’Donnell (1982) aportan un marco para este análisis, que implica pensar la acción estatal como parte de un proceso social tejido alrededor del surgimiento, el desarrollo y la resolución de cuestiones que una sociedad –a través del Estado– considera importante para la reproducción del orden social. Lo interesante de este aporte es que permite el análisis de los cambios y alerta sobre el carácter contradictorio, y no lineal, del proceso de conformación y redefinición del Estado.

En esta perspectiva, el conjunto de instituciones oficiales, dentro del cual ubicamos a las agencias de evaluación creadas a la luz del Estado evaluador, se explica a partir de su función de dar respuesta estatal a determinadas “cuestiones socialmente problematizadas”. El análisis de políticas públicas supone no solo una toma de posición del Estado frente a determinada cuestión social sino también la existencia de un proceso más abarcativo que incluye a múltiples actores sociales que se posicionan respecto de la cuestión, cobrando significado sus comportamientos.

Para entender por qué se incluye en una agenda social una cuestión determinada, en nuestro caso la necesidad de mejorar la calidad universitaria, dar mayor transparencia al sistema y resguardar la fe pública de las titulaciones, es preciso analizar el momento previo a fin de identificar el contexto, los actores sociales que la promueven, quienes se contraponen, y desde qué perspectivas ideológicas lo hacen, así como qué medios movilizan para alcanzar sus objetivos. Según Thwaites Rey (2005: 31) “se entiende como política estatal el conjunto de tomas de posición, tácitas o explícitas, de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una cuestión que despierta la atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil”. En nuestro caso, la política estatal de reforma de la educación superior, plasmada en la Ley de Educación Superior de 1995, implicó cambios en la organización del Estado para su intervención, creándose agencias e instancias de coordinación encargadas de implementar las políticas orientadas a resolver la cuestión universitaria. En ese marco, la evaluación constituyó un instrumento privilegiado de política pública, que operó a través de la creación de una agencia estatal específica: la CONEAU.

El análisis de las políticas públicas, en este caso de la política de evaluación universitaria, se aleja de la mirada lineal de la tradición administrativista que reconoce etapas (formulación, implementación y evaluación) y arenas formalmente previstas a los fines de la comprensión de la política pública. Por el contrario, se asume el campo de la política pública como constituido por procesos de interacción y negociación, y de existencia de espacios de disputa no formales en los que confluyen intereses, en una dinámica de “ajuste mutuo” entre el Estado y los actores involucrados.

En este marco, se intentará ir más allá de la interpretación de la evaluación como instrumento de política pública aplicado “desde arriba”. Asumiendo que este ha sido el sentido, por originarse en el ámbito del Estado, se tratará de comprender con mayor profundidad su desarrollo. Para ello se considera la mirada de los actores, sus conductas y posiciones resultantes en procesos de adaptación, adopción de la política o resistencia. Se trata, como afirma Camou (2007: 30), “de echar luz sobre esa confusa zona donde se vinculan las políticas, las respuestas de los actores y los cambios institucionales”.

1.2.3. Aportes del campo de la educación superior

El estudio de la Educación Superior constituye un campo de reciente desarrollo sobre todo en América Latina y la Argentina que se fue constituyendo a la par del proceso de reformas del sector iniciado en los años 90 (Krotsch y Suasnabar, 2002).

El aporte de autores norteamericanos provenientes de la sociología organizacional ha sido importante para la construcción de este espacio de reflexión alrededor de la cuestión universitaria. (5) Estos aportes confluyen y se complementan a la vez con las perspectivas anteriormente descriptas, focalizando específicamente en el análisis de las relaciones entre las instituciones de educación superior, los sistemas y sus relaciones con los gobiernos. El modelo utilizado por Clark (1991) para el análisis de los sistemas de educación superior, conocido como el “triángulo de coordinación” hace referencia a la existencia, dentro del conjunto de sistemas nac...

Índice

• Portadilla
• Legales
• Introducción
• Capítulo 1. El diseño de la investigación
• Parte I. El contexto y las discusiones teóricas
• Capítulo 2. El paradigma de la evaluación de la educación superior
• Capítulo 3. Evaluar a pares en la academia. Una tradición controvertida
• Parte II. La evaluación universitaria en la Argentina
• Capítulo 4. La Reforma de la Educación Superior de los 90 y la evaluación como tema de agenda política
• Capítulo 5. El sistema nacional de evaluación universitaria
• Parte III. Quince años de experiencia de evaluación
• Capítulo 6. Los pares evaluadores
• Capítulo 7. Los técnicos y los procedimientos
• Capítulo 8. Los miembros
• Capítulo 9. Los evaluados
• Parte IV. La arena evaluativa
• Capítulo 10. El entramado de tensiones entre agencia, evaluadores y evaluados
• Capítulo 11. Conclusiones
• Bibliografía
• Anexo 1. Cuestionario a pares evaluadores
• Anexo II. Características demográficas de la muestra
• Anexo III. Guión de entrevistas
• Anexo IV. Tablas Capítulo 6