La política en tiempos de los Kirchner

Andrés Malamud,Miguel De Luca

• Editorial: Eudeba
• Año: 2016
• ISBN:
  9789502318783
• Categoría: Política y relaciones internacionales
• Categoría: Política

En estas páginas se abordan temas de candente actualidad a partir de un reflexivo balance sobre los gobiernos de los Kirchner. Es un material inevitablemente abierto a la polémica; pero esas eventuales discusiones tendrán que partir de artículos de alta calidad, donde los temas son afrontados con toda seriedad y profesionalismo. Por ello, es un libro indispensable para entender y discutir los tiempos quecorren.

D. POLÍTICAS PÚBLICAS

LA REFORMA DE LA POLÍTICA EN LOS AÑOS KIRCHNERISTAS

Martín Alessandro

Cuando los políticos legislan sobre el régimen electoral, están configurando el escenario de su propia actividad para los años por venir. Por lo tanto, cualquier modificación de dichas reglas será objeto de gran cuidado para los dirigentes políticos, que sopesarán los efectos esperables de estas reformas sobre sus probabilidades de éxito futuro. Como señala Josep Colomer (2004), "Precisamente porque los sistemas electorales tienen importantes consecuencias sobre la formación del sistema de partidos, cabe suponer que son elegidos por actores políticos [...] en su propio interés". Es por ello que la reforma político-electoral impulsada por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en 2009 ocupó durante largo tiempo un espacio central en la agenda pública. En este capítulo se describirá y analizará el proceso de sanción de la Ley 26.571, de "Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad electoral", así como sus características principales y desafíos de implementación, desde una perspectiva politológica y con el aporte del autor como participante de algunos de los ámbitos de discusión de la reforma.

1. ¿Por qué importan las reglas electorales?

Los politólogos coinciden ampliamente en que la calidad de una democracia está influida por el tipo de partidos y de sistema de partidos existentes en ese régimen político. También sostienen que las reglas electorales impactan directamente sobre la política partidaria, estimulando ciertas configuraciones y dinámicas y desalentando otras. Por lo tanto, si los partidos son decisivos para la calidad democrática y a su vez se hallan determinados principalmente por las reglas electorales, resulta de gran importancia conocer cómo funcionan éstas y cómo son diseñadas y aprobadas.

¿Por qué son tan importantes los partidos? Por muchas razones. En primer lugar, aun en situaciones de debilidad o crisis partidaria, buena parte de los elencos gobernantes surgen de la actividad partidaria. Si bien existen distintas vías de acceso a los altos cargos estatales, la pertenencia a agrupaciones políticas constituye el mecanismo principal de entrada. En tal sentido, los partidos políticos son clave por ser los encargados de reclutar (y en algunos casos formar) a los cuadros que luego ocuparán cargos estratégicos en el gobierno y en la administración pública. Además, al poseer el monopolio de la representación política, los cargos electivos surgirán también de las personas seleccionadas por los partidos para candidatearse a ocupar dichos lugares. Estos elementos brindan una primera idea sobre la importancia de los partidos en la actividad gubernamental.

Pero hay otras cuestiones más estructurales sobre cómo funcionan y compiten los partidos que los vuelven influyentes para la calidad democrática y del gobierno. Es probable que partidos políticos programáticos, con sólidos anclajes en la sociedad y que compiten con ciertos patrones de estabilidad temporal están asociados a democracias más fuertes y duraderas.^[49] En sistemas partidarios "fluidos", sostienen autores como Mainwaring y Scully (1995), la política adquiere un carácter más personalista y patrimonialista; en casos extremos, la "descomposición" de los sistemas partidarios puede conspirar contra la continuidad misma del régimen democrático, como lo revelan algunos casos latinoamericanos (Roberts, 1997; Levitsky y Cameron, 2003). Asimismo, sistemas partidarios altamente fragmentados conducen a una multiplicación del número de actores de veto (más actores son requeridos para tomar una decisión), lo cual aumenta la estabilidad de las políticas al dificultar cambios en el statu quo. La estabilidad puede ser entendida como un atributo positivo, porque brinda certidumbre sobre el mantenimiento de las reglas de juego vigentes y porque las políticas públicas requieren cierto tiempo para poder funcionar adecuadamente. Sin embargo, la excesiva rigidez también podría tener consecuencias negativas para la estabilidad del régimen democrático, al conducir a los actores a buscar mecanismos extra-constitucionales más ágiles de toma de decisiones (Tsebelis, 2002).

El grado de nacionalización del sistema de partidos es también un factor determinante para las democracias, especialmente en países federales.^[50] Esta característica influye, por ejemplo, en los criterios que los partidos utilizan, desde posiciones nacionales de gobierno, para distribuir recursos entre los gobiernos subnacionales. En sistemas des-nacionalizados, es probable que el reparto de recursos se oriente a satisfacer intereses locales, sin que pueda adoptarse una estrategia global capaz de reducir asimetrías y desigualdades entre los diferentes distritos del país (Jones, 2005; Leiras, 2007). Por lo tanto, la nacionalización, junto a la institucionalización y la fragmentación de los sistemas partidarios, son variables que influyen en el funcionamiento de los gobiernos democráticos.

A su vez, éstos son todos elementos sobre los cuales la reforma política del año 2009 explícita o implícitamente tiende a influir. La extensa literatura sobre el impacto de los sistemas electorales en la vida partidaria excede los objetivos de este artículo pero, como veremos, resulta esperable que muchas de estas dinámicas partidarias terminen siendo modificadas a partir de la ley aprobada.

2. El régimen electoral previo a la reforma

El retorno de la democracia en 1983 implicó la utilización de las reglas electorales establecidas en la Constitución Nacional de 1853 (Abal Medina y Suárez Cao, 2003). La elección presidencial se realizó de manera indirecta, mediante un colegio electoral. Los senadores nacionales también eran electos de forma indirecta, a través de las legislaturas provinciales. Para la elección de diputados nacionales se utilizó el sistema proporcional D'Hondt, fijando la dictadura saliente un piso mínimo de 5 diputados por provincia, con prescindencia de cuantos correspondieran por la población de cada distrito (Ley 22.847). Junto a la reforma del Código Electoral Nacional (decreto N° 2135/1983), aun en dictadura, y la sanción de la Ley Orgánica de Partidos Políticos (N° 23.298) en 1985, éste era el ordenamiento vigente en los comienzos de la democracia. No existían regulaciones detalladas ni específicas sobre las campañas electorales ni sobre su financiamiento y el de los partidos políticos, y cada partido tenía la potestad de decidir en forma autónoma el mecanismo de selección de sus candidatos a ocupar cargos públicos.

El cambio más importante en la normativa electoral ocurrió con la reforma constitucional de 1994. A partir de entonces, la elección presidencial comenzó a realizarse de manera directa, estableciéndose además una segunda vuelta en caso de que ningún candidato superara el 45% de los votos positivos o el 40% con una diferencia de diez puntos sobre el segundo. Los senadores también pasaron a elegirse de manera directa, siendo ahora tres por provincia (dos por el partido más votado, y uno por el segundo). En cambio, el sistema electoral para los diputados nacionales no sufrió modificaciones. También cabe recordar que con dicha reforma se incorporó al texto constitucional la cuestión del financiamiento de los partidos y de las campañas electorales, estableciéndose que la contribución estatal al sostenimiento económico de las actividades partidarias y de la capacitación de los dirigentes, y obligándolos a dar publicidad del origen y destino de sus fondos.

Previo a la reforma política de 2009 se fueron aprobando distintas normas modificatorias del régimen electoral. Entre estos cambios se destacan la sanción del cupo femenino en las listas electorales (N° 24.012, en 1991), la ley de financiamiento de los partidos y las campañas electorales (N° 25.600, en 2002, luego modificada por la N° 26.215 en 2006), y el establecimiento de internas abiertas para seleccionar candidatos a cargos electivos (N° 25.611 en 2002, suspendida por decreto presidencial en 2003 y finalmente derogada en 2006). Si bien cada una de estas leyes abordó aspectos sustantivos del régimen electoral, la reforma política del año 2009 fue la única que trató de manera integral diferentes aspectos del mismo.

3. La reforma política de 2009

El 9 de julio de 2009, días después de la derrota oficialista en los comicios de medio término, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner manifestó desde Tucumán que "es hora de abordar y discutir una profunda reforma política en la República Argentina, y convocar, por supuesto, a todos los sectores". A partir de ese pronunciamiento, el Ministerio del Interior convocó al denominado "Diálogo Político para la Reforma Política", un ciclo de encuentros semanales del que participaron prácticamente todos los partidos con representación parlamentaria en la Argentina;^[51] distintas organizaciones no gubernamentales que trabajan la temática;^[52] y expertos académicos de diferentes universidades y centros de investigación.^[53]

En estas reuniones, de las que participó el autor de este artículo, la discusión se desarrolló a agenda abierta. Los representantes del Poder Ejecutivo Nacional (encabezados por el Ministro del Interior Florencio Randazzo y el Vicejefe de Gabinete Juan Manuel Abal Medina) enunciaban el interés del gobierno por impulsar una reforma política de amplio acuerdo, y recogían las opiniones y propuestas (de distinto grado de generalidad o especificidad) de los interlocutores. A partir de las primeras reuniones, el Ejecutivo comenzó a consolidar un grupo de ideas con un consenso importante, varias de las cuales luego se expresaron en el proyecto de ley remitido al Congreso. Otras iniciativas (como la adopción del voto electrónico o la derogación de las llamadas "listas sábana") fueron acercadas por algunos participantes pero muy discutidas por otros, incluyendo a los representantes del propio Ejecutivo. Tras el primer ciclo de reuniones, el gobierno envió a los participantes un borrador con las ideas principales que habían contado con mayor acuerdo. A partir de entonces comenzó un nuevo ciclo de encuentros, del que participaron técnicos de cada fuerza política, para redactar con más detalle una iniciativa legislativa. Se realizaron en total 19 reuniones, además de los intercambios por vía electrónica.

Obviamente, la decisión final sobre el proyecto a enviar al Congreso correspondió al Ejecutivo nacional. La mayoría de los bloques opositores optó por rechazar el texto en la votación legislativa aun cuando, en las reuniones del Diálogo Político o en conversaciones reservadas, algunos apoyaran aspectos sustantivos del mismo^[54] (ver Abal Medina, 2009). Evidentemente, la propia dinámica de competencia al interior de la oposición impedía a cualquiera de sus miembros votar junto al oficialismo, el cual de todas maneras contaba con votos suficientes para aprobarlo en ambas Cámaras. A pesar de esta mayoría oficialista, en el debate legislativo en comisión se introdujeron decenas de modificaciones al texto original, rebajando, por ejemplo, los requisitos para la constitución de un partido y el mantenimiento de su personería jurídica. Estos cambios, introducidos para buscar el apoyo de bloques minoritarios, no surtieron efecto y el proyecto se terminó sancionando casi exclusivamente con votos oficialistas.

A continuación se describen los ejes centrales de la reforma:^[55]

• Reducir la fragmentación del sistema partidario

Al momento de sancionarse la norma, la Cámara de Diputados en la Argentina estaba conformada por 257 miembros agrupados en 45 bloques (a un promedio de 6 diputados por cada uno). La Cámara de Senadores, de 72 miembros, constaba de 21 bloques (3 senadores por bloque). La comparación con otras Cámaras legislativas del mundo indicaba una enorme proliferación de bloques: la de Diputados brasileña contaba con 15 bloques, la española con 10, la chilena con 8, la italiana con 6, la alemana con 5 y la uruguaya con 4, por nombrar sólo algunos ejemplos. A su vez, la justicia electoral registraba inscriptos más de 650 partidos políticos en todo el país, la mayoría de ellos meros sellos electorales creados ad hoc para algún comicio y que luego se "alquilaban" para candidatos que requerían una agrupación con personería jurídica para presentarse.

Si bien el número de partidos relevantes era muy inferior al sugerido por el número de bloques o por la cifra de partidos registrados, existía un consenso generalizado sobre la excesiva multiplicación de la cantidad de partidos (ver De Luca, 2009; Straface, 2009). Si los partidos tienen entre sus tareas de la agregar y representar intereses sociales, resultaba claro que no se necesitan 650 partidos o 45 bloques para desarrollar esa labor. Ante el amplio consenso sobre la cuestión, el proyecto original del Ejecutivo establecía umbrales más elevados para constituir partidos, exigiendo un 5%o de afiliaciones sobre el padrón del distrito respectivo, y un 1% de afiliaciones sobre el padrón total para constituirse a nivel nacional. Esta cláusula habría tendido a una mayor nacionalización del sistema partidario. Pero los partidos más pequeños (la mayoría de ellos sin representación parlamentaria) instalaron exitosamente en los medios de comunicación la idea de que estos umbrales revestían un carácter proscriptivo o antidemocrático. Y, ante estas críticas, tales exigencias fueron removidas (la necesidad de un porcentaje del padrón nacional) o reducidas (se fijó un 4% de afiliaciones en cada distrito).

De todas maneras, esto dificulta que los "sellos de goma", sin representatividad real en la ciudadanía, sigan contando con personería jurídica.

• Mayor apertura de los partidos en la selección de candidatos

La Ley 26.571 establece la realización de primarias abiertas, simultáneas y obligatorias para la selección de candidatos a cargos nacionales (Presidente, Senadores, Diputados), inspirándose en la legislación uruguaya y en la recientemente aplicada para los cargos provinciales en Santa Fe. El día de aprobación de la norma, uno de los impulsores de la reforma sostenía que la herramienta de las primarias era vista, ante todo, como una solución para los problemas específicos de los partidos argentinos:

Este punto debe analizarse fundamentalmente en relación con el contexto en el cual se inserta y que pretende de alguna manera modificar. En la actualidad nos encontramos con anomalías e irregularidades de todo tipo en esta materia, con miembros de un partido que se presentan como candidatos de otros partidos o agrupaciones que apoyan a candidatos de diferentes partidos en distintos distritos. Frente a tal situación, las primarias abiertas pueden verse como una especie de yeso: son necesarias al menos por un tiempo porque pueden suturar la fractura claramente visible que se observa hoy en día en el sistema partidario argentino. Seguramente, si otro fuese el escenario de la competencia partidaria, no estaría de acuerdo con implementar internas abiertas (Abal Medina, 2009).

Ante la laxitud de las fronteras partidarias y la pérdida de valor de los partidos, las primarias se pensaban como un obstáculo (en conjunto con las nuevas exigencias para la creación de partidos) a la proliferación de candidaturas pensadas para una única elección, con dirigentes que abandonaban temporariamente sus partidos ante la imposibilidad de obtener en ellos la candidatura deseada. Con la nueva ley, para participar de las elecciones generales, un partido (y un candidato) debe pasar previamente por la instancia de la primaria, el ámbito donde deberían resolverse esas disputas por las candidaturas. En este sentido, se fortalecen los partidos, ya que se desalienta la opción de "salirse" y volver a entrar casi sin restricciones.^[56] La primaria, entonces, contribuiría de alguna manera a fortalecer la debilitada institucionalización partidaria. Junto a este propósito, las primarias responden también a un fenómeno más generalizado de apertura a la sociedad en la selección de candidaturas: incluso en Europa, donde los partidos tradicionalmente nominaban a los candidatos mediante sus órganos de gobierno partidarios, se están difundiendo métodos más abiertos, como lo prueban experiencias recientes en Francia, Italia y el Reino Unido.

• Mayor transparencia y equidad en las campañas electorales

Previo a la sanción de la ley de reforma, el sistema de financiamiento partidario en la Argentina era mixto: el Estado sostenía económicamente a los partidos políticos para el desempeño de tareas institucionales y de campaña, a la vez que se permitía la obtención de fondos de fuentes privadas (sean de empresas o de ciudadanos). El mismo sistema se aplicaba en el caso de la contratación de espacios audiovisuales (televisión y radio), ya que el Estado otorgaba espacios gratuitos a todos los partidos reconocidos por la Justicia Electoral, al tiempo que daba la posibilidad para contratar espacios a través de recursos propios. Esta última posibilidad generaba disparidades muy importantes en las posibilidades de difusión de los partidos, un fenómeno que se intensificó con el fin del bipartidismo tradicional (lo cual implicó la aparición de nuevos partidos con escasos recursos) y con la emergencia de candidatos de origen empresario, capaces de autofinanciarse en sus costosas campañas.

Por otro lado, la contratación privada de estos espacios dificultaba la transparencia de nuestro sistema de financiamiento. Es posible que los medios de comunicación otorgaran precios diferenciales a los candidatos en base a sus preferencias e intereses, por lo que resultaba imposible precisar los gastos en los que habían incurrido los partidos a la hora de emitir sus mensajes de campaña. Por lo tanto, existió un amplio acuerdo en el Diálogo Político sobre la necesidad de reducir la opacidad y la desigualdad en las campañas electorales. En una transformación estructural de la competencia política, la nueva ley establece que el Estado garantiza a todos los partidos espacios de publicidad en medios audiovisuales (un 50% por igual a todos los partidos, y el 50% restante de forma proporcional a sus últimos resultados electorales).^[57] Junto a esto, se prohíbe la contratación privada de estos espacios, que previamente consumía alrededor del 80% de los recursos destinados a las campañas electorales (Astarita, 2009).

Este esquema tampoco es absolutamente novedoso, y rige, con matices en cada caso, en países como Francia, Reino Unido, España, Portugal, México, Brasil, Chile y Colombia. Si bien algunos diri...

Índice

• PREFACIO. Luis Tonelli
• INTRODUCCIÓN. Andrés Malamud y Miguel De Luca
• A. INSTITUCIONES DE GOBIERNO
• B. ACTORES Y PROCESOS POLÍTICOS
• C. ACTORES SOCIALES
• D. POLÍTICAS PÚBLICAS
• CONCLUSIÓN
• NOTAS