Estudio sobre geografía tributaria mexicana, 1788-2005

Luis Aboites Aguilar

• Editorial: El Colegio de México
• Año: 2019
• ISBN:
  9786075641836
• Categoría: Storia
• Categoría: Storia messicana

Este trabajo analiza el origen geográfico de los principales ingresos tributarios del gobierno general o federal a lo largo de dos siglos. No contempla los impuestos de las haciendas locales y municipales. Propone una periodización basada en la geografía. El primer periodo estudiado se centra en el eje Caja de México-Caja de Veracruz y corresponde al último tramo de la época colonial. El segundo se inicia con la Independencia de 1821 y se define por la preponderancia de la aduana de Veracruz. La tercera etapa cubre los años 1870-1925 y se enfoca en el intento por "desveracruzanizar" la hacienda federal, estableciendo impuestos internos para reducir la dependencia de los impuestos al comercio exterior. El cuarto y último periodo estudiado (1925-2005) tiene que ver con el ascenso del Altiplano Central (la Ciudad de México, en realidad) y su papel como nuevo tesoro nacional, basado en el impuesto sobre la renta. Se hace un esfuerzo por relacionar ese conjunto de cambios con tendencias tributarias de otros países, en particular de Estados Unidos. El estudio concluye con una reflexión sobre la aportación de la geografía tributaria a la mejor comprensión de la hacienda pública mexicana.

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EL EJE MÉXICO-VERACRUZ, O EL ARREGLO DE FINES DE LA ÉPOCA COLONIAL

Es fascinante enterarse de cómo se crearon las cajas reales en la Nueva España, localizadas en los “centros administrativos importantes, puertos mayores, regiones mineras y zonas indígenas densamente pobladas”.1 La primera caja fue la de México, fundada en 1521; 10 años después se estableció la de Veracruz, la cual se explica “por su importancia como puerto principal de entrada de bienes españoles y europeos a México y de salida de plata mexicana hacia la metrópoli”. En 1540 se fundó la de Mérida, en 1543 la de Guadalajara y en 1552 la de Zacatecas.

La caja de Acapulco se creó en 1590; la de Durango, en 1599, y en 1628 la de San Luis Potosí. Como se aprecia en el mapa 1, las primeras cajas se ubicaban preferentemente en el centro del virreinato, en la médula del viejo México, lo que aquí se denomina centro y norte-centro. Mérida y Durango se hallaban fuera de esa zona primordial. Destacaban las dos primeras, las cajas de México y Veracruz, una mancuerna duradera. Más adelante se verán las transformaciones que sufrió la geografía dibujada a raíz de la localización de las primeras ocho cajas reales.

La fundación de cajas reales se reanudó en 1665, con la de Guanajuato, a la que siguieron las de Pachuca en 1667, Sombrerete en 1683, Zimapán en 1729 y Bolaños en 1753. TePaske y Klein afirman que “dondequiera que la Corona encontraba nuevas fuentes de ingreso significativas, particularmente en zonas mineras, y dondequiera que sentía la necesidad de ejercer más firmemente su autoridad, estableció una caja”. En 1716 se creó la de Campeche, y en 1728 se restableció la muy pequeña de Tabasco. En la segunda mitad del siglo XVIII proliferaron las nuevas cajas: en 1770 nació la de Álamos (que en 1783 se trasladó a Rosario y luego, en 1806 o 1807, a Cosalá), y en 1774 se restableció la del presidio del Carmen. Otras cajas fundadas en las postrimerías del siglo XVIII se ubicaban en el centro y sur del país: Michoacán en 1788, Puebla en 1789 y Oaxaca en 1790, las cuales fueron sedes de otras tantas intendencias. En 1791 se instaló la de Arispe (Arizpe, se escribe hoy día), y en 1794 y 1795 las de Chihuahua y Saltillo, respectivamente. Estas últimas “demostraban esa misma tendencia: asegurar la frontera y plantar la maquinaria administrativa española en zonas de frontera, a pesar de la pesada dependencia de estas nuevas cajas de los fondos de otras tesorerías para su mantenimiento”. “Significativamente —concluyen los mismos autores—, para 1800 cada intendencia, cada arzobispado y obispado, cada puerto y región minera de importancia, cada gran mercado y centro administrativo y cada puesto de avance fronterizo, tenía su caja real, 23 en total, sin incluir las subtesorerías de San Carlos de Perote, San Blas de California y las provincias internas.”

La cronología y la ubicación de las cajas son útiles para entender la geografía tributaria de las últimas décadas de la época colonial, que es la que interesa en este capítulo. Como se dijo y como se aprecia en el mapa 1, la mayoría de las cajas (13 de 22) se localizaban en las zonas más pobladas de la Nueva España: el centro y el norte-centro. Se cuentan 22 y no 23 porque la fuente no incluye la caja de Saltillo. Puede pensarse que en buena medida la localización de las cajas respondía al poblamiento y la geografía económica, es decir, que reflejaban el interés gubernamental por nutrirse de la prosperidad de mineros, terratenientes y comerciantes, así como de la población indígena que pagaba tributo. La población novohispana, mayoritariamente indígena, había aumentado aceleradamente a lo largo del siglo XVIII. Casi tres cuartas partes de ella, como se dijo, habitaban en lo que aquí se denomina centro y norte-centro.2

La tributación guardaba estrecha relación con el poblamiento y con la geografía económica de la Nueva España de finales del siglo XVIII. Por ello, en el monto de los ingresos gubernamentales destacaban la zona central y, después de ella, la zona norte-centro (cuadro 1.1). En cambio, sur y norte participaban con modestia; ni siquiera sumando su aportación conjunta igualaban a la zona norte-centro. Pero, como se verá más adelante, el sur, a diferencia del norte, nunca abandonó esa condición (al menos hasta 2005).

El cuadro 1.1 también ilustra la preponderancia de dos cajas, que pueden considerarse la columna vertebral del arreglo colonial: las de México y Veracruz. Correspondían a la ruta mercantil que conectaba la Nueva España con Europa, vía el puerto de Cádiz, sin duda la principal ruta económica.3 En el primer periodo considerado en el cuadro 1.1 (1788-1792), ambas aportaban casi 72% de los fondos de todas las cajas. Como síntoma de la centralización de la administración colonial en esos años, esa aportación conjunta se elevó de 72 a 86% en la siguiente década. Pero esa tendencia se explica por el aumento de una de las cajas y por el estancamiento virtual de la otra. En efecto, en el primer periodo (1788-1792) las dos cajas eran casi iguales en cuanto a la magnitud de sus ingresos, pero en los años siguientes, hasta 1802, los ingresos de la caja de México crecieron mucho más rápido, al grado de casi triplicar los de la caja veracruzana, afectada por la liberalización del comercio (1788) y por las guerras contra Francia e Inglaterra.

El lector debe tomar en cuenta dos cuestiones: la primera es que las cifras del cuadro 1.1 no se refieren exclusivamente a ingresos tributarios; los incluyen, pero también incluyen otras partidas. Así lo aclaran los propios editores de la fuente empleada: “Muchas cifras del lado de cargo no deben considerarse como ingresos, sino como fondos remanentes de años anteriores, depósitos, préstamos, deudas sin cobrar o acuñación de monedas”.4 A lo anterior hay que agregar los envíos provenientes de otras cajas, cuya importancia se verá más adelante. Así que no deben confundirse las cifras del cuadro 1.1 con ingresos tributarios, que eran mucho menores. Así se expone en el cuadro 1.3. De cualquier modo, consideré oportuno emplear la información que resulta del vasto esfuerzo de TePaske y Klein, con quienes coincido en que los registros “revelan mucho de las actividades en el distrito de la caja [correspondiente]”. En esa medida, dan idea de la distribución espacial no sólo del movimiento de fondos públicos, sino también del comportamiento de los diversos ramos de la economía y de las prácticas administrativas vigentes. La concentración de la riqueza económica y de las finanzas públicas en las cajas de México y Veracruz era notabilísima.

La segunda cuestión es que no es muy común emplear la fuente de TePaske y Klein del modo en que se hace aquí, es decir, consignando y sumando los totales de cada caja, cosa que hace uno de los editores en un trabajo posterior.5 Más bien, los estudiosos prefieren usar las cuentas de cargo y data (ingreso y egreso, respectivamente) por caja y por tipo de impuesto y ramo del gasto, para evitar los problemas que exhibe la fuente, en particular la doble contabilidad. Incluso varios expertos han expresado sus dudas acerca de la confiabilidad de las cifras totales que resultan de las llamadas cartas-cuenta.6 El lector debe estar atento entonces a los problemas que presenta la fuente empleada para elaborar el cuadro 1.1.

Una de las singularidades de la hacienda novohispana es el movimiento de fondos entre distintas cajas. Gracias a las cartas-cuenta publicadas por TePaske y Klein es posible conocer la dirección y el tamaño de ese movimiento. Sobresale la función concentradora de la caja de México, la más antigua y la de mayor jerarquía. A ella llegaban los fondos de todas las cajas provincianas, los cuales se registraban como cargo, es decir, como ingreso. Obviamente, ese procedimiento contable no debe interpretarse como indicio de la riqueza económica del distrito de la caja de México. Era más bien la huella de una especie de extracción de recursos provincianos a favor de la capital virreinal, algo que puede asemejarse a los ingresos derivados del arreglo en torno al domicilio fiscal o, con más precisión, al contingente, lo que se trata en el próximo capítulo. Un estudioso lo dice del siguiente modo respecto a los impuestos a la minería: “Los distritos de tesorería no reflejaban del todo la ubicación real de las minas. Así, la matriz o tesorería central de México, que ocupaba el cuarto lugar en producción mineral, ingresaba el total más alto de impuestos mineros. En esta y en otras categorías fiscales clave, México actuaba como una tesorería nacional más que regional, algo poco común en las tesorerías americanas del siglo XVIII”.7 Dése cuenta el lector de cómo la administración de los impuestos puede entorpecer, oscurecer o falsear la geografía.

Pero así como la caja de México concentraba fondos de las cajas provincianas, del mismo modo los redistribuía a varias de esas mismas cajas (en las que se volvían a registrar como “cargo” o ingreso), o bien, algo que es fundamental del arreglo colonial, los reenviaba como “situados” a varios lugares del Imperio español (La Habana, Manila), e incluso a Madrid. Por ello, la condición de colonia española es esencial para entender la organización fiscal novohispana, rasgo que ganó más y más importancia en las últimas décadas de dominio español.8

La de México no era la única caja concentradora y redistribuidora de los fondos públicos. También desempeñaban esa función otras de menor jerarquía que enfrentaban grandes presiones en cuanto al gasto, en especial la de Veracruz. Las de Durango, Rosario y San Luis Potosí, a la vez que recibían fondos de la caja de México, reenviaban partidas para sostener las modestas cajas de Chihuahua y Saltillo. Así podía hacerse frente a los crecidos gastos en presidios y misiones que en esos años se habían expandido en el septentrión novohispano. Ni por asomo el norte se sostenía solo. Del mismo modo, las cajas de Veracruz y Acapulco, así como la de México, enviaban fuertes sumas al septentrión, al Caribe y a Manila.9

Cabe hacer énfasis en el movimiento de fondos provincianos hacia la caja de México. Como se aprecia en el cuadro 1.2, los envíos de esa clase durante el periodo 1786-1816 no eran cosa menor, y ayudan a explicar las elevadas cifras del cuadro 1.1. Además, ese movimiento es en extremo revelador, pues al menos expresa dos fenómenos: por un lado, el esfuerzo centralizador característico de las reformas borbónicas y, por otro, el profundo impacto fiscal, por su efecto descentralizador, de la guerra de Independencia. Si s...

Índice

• Portada
• Introducción
• 1. El eje México-Veracruz, o el arreglo de fines de la época colonial
• 2. El predominio de la aduana de Veracruz, 1824-1870
• 3. Primer intento por abandonar el litoral: el impuesto del timbre, 1880-1925
• 4. Segundo intento y auge de la meseta central: el ISR, 1930-2005
• 5. Contribución de los impuestos indirectos, 1976-2005
• 6. La insignificancia
• 7. Comparación con Estados Unidos, año 2000
• Conclusiones
• Fuentes y bibliografía
• Índice de cuadros, gráficas y mapas
• Índice analítico
• Sobre el autor