La reforma de la Administración General del Estado

Sevilla, Jordi

• Editorial: LID Editorial
• Año: 2010
• ISBN:
  9788483564417
• Categoría: Politics & International Relations
• Categoría: Public Policy

Los tres niveles administrativos de España son la Administración General del Estado (AGE), las Administraciones autonómicas y la Administración local, cada una de ellas con sus propias competencias, financiación y tareas constitucionales. Para que la AGE pueda cumplir de manera adecuada sus tareas constitucionales, debe efectuar una importante reforma operativa y organizativa. En los últimos treinta años, la AGE se ha visto sometida a tres transformaciones exógenas de gran calado como son la democracia, la descentralización administrativa y el ingreso en la Unión Europea. Los prestigiosos expertos que han elaborado este libro aspiran a una Administración General del Estado que se abra progresivamente a la ciudadanía, se desprenda poco a poco de los últimos vestigios de la cultura burocrático-autoritaria, sea más participativa y transparente, esté mejor evaluada y tenga unos mayores niveles de rendición de cuentas y responsabilidad por desempeño.

1	Derecho al buen gobierno Joan Prats

1. La posición singular de la AGE en el sistema administrativo estatal

En el sistema de las Administraciones Públicas del Estado, la AGE es la única que puede decirse de todos/as los/as españoles/as. Todas las Administraciones Públicas españolas son desde luego Estado. Pero la AGE tiene una posición singular: es el único instrumento público de realización de los intereses generales o bienes públicos del conjunto de la ciudadanía española. Mediante el ejercicio de las competencias que la Constitución le reserva como exclusivas (nada residuales por cierto), bajo la dirección política del Gobierno y con sumisión plena a la Ley y el Derecho la AGE es la Administración de todos/as. Esta posición singular determina para especiales funciones de cohesión territorial, económica y social, dentro del pluralismo de poderes consagrado por nuestra Constitución a través del derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones españolas y del derecho a la autonomía de las diversas entidades locales.

Es obvio que la realidad española actual y de nuestro futuro inmediato no es la misma que la de la transición democrática, ni la de la incorporación a Europa, ni la de la trabajosa y progresiva construcción de nuestro Estado del bienestar, ni la de los acuerdos autonómicos de 1992, ni –por descontado– la que subyace en el imaginario de los grandes textos legales administrativos vigentes. Las transformaciones de la sociedad española resultan hoy tan evidentes y los desafíos para su bienestar tan diferentes que se hace inevitable preguntarnos si las capacidades administrativas disponibles son las apropiadas. Nuestra hipótesis es que existe un déficit de capacidades administrativas, que debe ser debidamente identificado, para ir definiendo los elementos sustantivos y formales de un derecho cívico (y de un deber político, funcionarial y cívico) de buena administración, que consideramos no sólo deducible del bloque de constitucionalidad sino que debería jugar como piedra angular tanto del régimen jurídico como de la práctica política, funcionarial y cívica en todas las esferas administrativas:

«La reforma es un proceso continuo. No se hace una gran reforma para siempre. Los últimos 20 años han mostrado el surgimiento constante de problemas más complejos y de reformas continuas. Mientras la sociedad continúe evolucionando, el Gobierno y la Administración Pública deberán seguir adaptándose. En nuestro tiempo el objetivo clave es lograr la “eficiencia adaptativa” que pasa por construir y disponer de la capacidad de hacer los ajustes necesarios, teniendo en cuenta la totalidad del sistema. Las políticas de gestión pública eficientes necesitan un diagnóstico claro de los problemas y una evaluación de los resultados. El ritmo y los objetivos de las reformas han sido muy diferentes en los distintos países»¹.

2. Desafíos de las Administraciones Públicas españolas hoy

Durante los ya más de 30 años de democracia transcurridos España se ha transformado profunda y pacíficamente. Las transformaciones que, de manera limitada, vamos a señalar han y siguen metamorfoseando el país no tienen precedente. Sin embargo, no han tenido la debida correspondencia en lo que respecta a los arreglos institucionales profundos de las Administraciones Públicas. Existe una seria crisis de adaptación de nuestro sistema administrativo que amenaza a largo plazo a la gobernación de España. La contemplación conjunta de estas fuerzas y presiones transformadoras ofrece el cuadro de la entrada de España en la era de la complejidad, la diversidad, el dinamismo y la interdependencia.

El primer dato es nuestra estructura poblacional caracterizada por un creciente envejecimiento. Una baja tasa de reproducción, el control de la mortalidad, la ampliación de la esperanza de vida y el saldo migratorio favorable han contribuido de manera decisiva al cambio de nuestra ciudadanía y de los desafíos que la población plantea a nuestras Administraciones Públicas. No se trata sólo del tema de las pensiones, que no dejará de ser inquietante al estimarse un aumento significativo del porcentaje de la población de 65 años o más sobre la población activa. Se abrirán oportunidades para las políticas de retraso de la edad de jubilación o de incentivación del retraso de la jubilación. Está además el inevitable incremento del gasto sanitario y de la organización, financiación y prestación de servicios a las cada vez más numerosas personas en situación de dependencia. En este campo, como en otros, las capacidades de formulación de políticas públicas van a ser más importantes que las estrictas capacidades de gestión. Al mismo tiempo, la gobernanza de las políticas sociales adquiere una complejidad que no encaja bien con las estructuras administrativas y de gestión heredadas todavía dominadas por modelos burocráticos.

La inmigración es y seguirá siendo una necesidad para España. Los extranjeros y extranjeras tienen un peso creciente en las cohortes de edad más jóvenes y en las de edad laboral (20 a 44 años). La inmigración nos ayuda a compensar la caída de la tasa de fecundidad y a redimir la tasa de dependencia. Pero la gestión de la inmigración plantea desafíos ingentes que requieren renovadas capacidades institucionales en todos los niveles de la gestión pública (gobernanza de la inmigración). La crisis no niega estos datos pero acelera los desafíos y no ha hecho más que reforzar la necesidad de fortalecer el marco institucional y las capacidades de gobernanza de la inmigración.

El envejecimiento de la población replanteará sin duda algunas de las columnas vertebrales de nuestro Estado del bienestar. Uno de los imperativos será relanzar la tasa de fecundidad de las mujeres españolas a la vez que se mejora su incorporación a la vida laboral, lo que será imposible sin cambios institucionales y culturales que apunten a la conciliación de la vida familiar y laboral en el sentido ya mostrado por algunos países europeos.

Los cambios demográficos han ido acompañados de profundos cambios en la estructura familiar como consecuencia del impacto conjunto de la industrialización, la urbanización, la terciarización, el aumento de la libertad individual y la disminución de las constricciones sociales e institucionales. La gran protagonista de estos cambios ha sido la mujer a través de su acceso progresivo a mayores niveles de educación y empleo, lo que está mejorando su autonomía e igualdad en el hogar. El tamaño de los hogares ha disminuido situándose hoy en 3 miembros. Pero el tipo de hogar se ha diversificado extraordinariamente siendo los hogares monoparentales encabezados por una mujer los que más han crecido (en la actualidad ya son más numerosos que los formados por parejas con tres hijos o más).

La cultura familiar española se está transformando considerablemente habiéndose llegado a la aceptación legal de los matrimonios homosexuales. Pero siguen en pie tres grandes desafíos: conseguir una tasa de ocupación de las mujeres similar a la del centro y norte de Europa, crear las condiciones laborales y culturales de conciliación del trabajo y la familia, y atender a las nuevas formas de convivencia familiar que presentan mayores riesgos de no inclusión plena.

Con la democracia ha disminuido el número de hogares pobres, pero desde los noventa la vulnerabilidad social se ha concentrado en el colectivo de mujeres (incluida la pobreza infantil), en los jóvenes entre 17 y 29 años, en las personas mayores de 65 años y en la población inmigrante irregular y femenina, lo que plantea políticas sociales de integración y acompañamiento más personalizadas, innovadoras y orientadas a facilitar la autonomía individual y la cohesión social.

Las desigualdades en España, aun estando entre las mayores de la Europa de los 15, son un problema menor que el de las oportunidades vitales que se encuentran hoy tan enraizadas en la herencia social como en el pasado, sin que la expansión del sistema educativo haya sido capaz hasta ahora de alterar este dato. Sin políticas eficaces de oportunidades será difícil lograr la integración de la inmigración y la cohesión social general.

El mercado de trabajo también se ha transformado drásticamente. Hoy sólo el 5% de la población está ocupado en la agricultura. También hemos registrado una progresiva pérdida de empleo industrial. La gran expansión se ha dado en el sector servicios, tanto en los públicos vinculados a la expansión del Estado del bienestar como en los servicios privados vinculados al sector privado. El otro gran sector expansivo ha sido la construcción que antes de la crisis llegó a representar 1 de cada 8 empleos y que hoy sufre las peores consecuencias de la misma.

Ha aumentado considerablemente el nivel de estudios y la cualificación de la fuerza de trabajo, a pesar de que nos encontremos lejos de los niveles requeridos para el aumento de la productividad y competitividad. La penetración de la mujer en el mercado de trabajo es otro de los cambios decisivos aunque haya que elevar su participación, disminuir su mayor vulnerabilidad al paro y eliminar las discriminaciones laborales que aún permanecen.

La gran expansión y heterogeneidad del sector servicios ha transformado el mundo de las viejas clases trabajadoras. Hoy los sindicatos conviven con organizaciones corporativas de profesionales altamente cualificadas y ha nacido una nueva clase media muy diferente de la tradicional alrededor de los servicios a empresas. El alto grado de temporalidad es otra de las notas de nuestro mercado de trabajo. El tema más preocupante es el bajo crecimiento de la productividad, lo que plantea no sólo un aumento de la inversión en I+D sino la renovación por las Administraciones Públicas de los marcos regulatorios.

Otra gran presión que marcará el curso de nuestras Administraciones Públicas durante los próximos años será la elevación del nivel de nuestro capital humano principalmente a través de la renovación y el fortalecimiento del sistema educativo. Ocupará varios años el diseño y la construcción de la nueva arquitectura del sistema educativo. En España se presentarán algunos problemas particulares como son el de la discriminación entre las redes públicas y privadas de la educación pública, el financiamiento, la calidad, la acogida e integración de la población inmigrante, así como la construcción de una formación profesional sólida y de prestigio que ayude a superar los desajustes socio-económicos que hoy registra nuestro mercado laboral.

Europa seguirá siendo el marco económico, social, cultural y de seguridad en el que tendrán que actuar nuestras administraciones. Compartimos con nuestros socios y conciudadanos europeos una serie de valores de cohesión y solidaridad que forman ya parte de nuestra identidad irrenunciable. Pero para garantizarlos tendremos que revisar en toda Europa los modelos sociales. De hecho todos los países están en ello como consecuencia de los cambios económicos, sociales, medioambientales así como del entorno internacional registrados en los últimos años.

El incremento de la tasa de ocupación, especialmente la femenina y la de las edades entre 55 y 64 años, será una condición de viabilidad del modelo social europeo. La reducción del paro y los incentivos para la permanencia en el trabajo más allá de la edad de jubilación están ocupando la atención de todas las Administraciones europeas. La necesidad de desarrollar políticas del tipo flexsecurity ante el impacto de otras economías emergentes y las tendencias a las deslocalizaciones empresariales presionará a las administraciones para que desarrollen las capacidades de gestión correspondientes.

La inmigración ha cambiado la fisonomía de todas las sociedades europeas. El nivel de integración económica de los inmigrantes, visto a escala europea, ha disminuido. Las Administraciones europeas viven bajo la presión de gestionar la acogida e integración de los inmigrantes y de saber gestionar una difícil interculturalidad según fórmulas que relacionen la diversidad con los valores comunes.

Europa debate y tiende a replantear su Estado del bienestar. De un Estado del bienestar negativo, que reacciona frente a los problemas del paro, la pobreza, la educación, las enfermedades, las incapacidades o la vejez, se tendrá que ir avanzando hacia un Estado del bienestar positivo fundamentado en la promoción de la autonomía y la libertad, la salud y las capacidades laborales de las personas. El modelo social europeo evolucionará hacia un nuevo concepto del bienestar orientado a lograr la autoestima de los ciudadanos. Para ello serán necesarios programas preventivos y educativos orientados a cambios hacia estilos de vida más positivos para la salud y el medio ambiente.

La Agenda de Lisboa tendrá que ampliarse para incluir con más decisión la justicia social y el medio ambiente. Una Europa más igualitaria no tiene porqué ser menos competitiva, como demuestran los países nórdicos. Las políticas de pobreza tendrán que atender a los colectivos con mayor riesgo social. Los fondos estructurales y de cohesión serán más necesarios que nunca como consecuencia de las sucesivas ampliaciones.

La agenda medioambiental y de cambio climático se incorporará al centro mismo del modelo social europeo requiriendo cambios en los estilos de vida y políticas proactivas para mejorar la calidad de vida. Las políticas energéticas que superen la dependencia del petróleo, diversifiquen las fuentes de energía y mejoren la eficiencia energética serán prioritarias.

Otra presión inevitable será la convergencia con la Europa de los 15. Nominalmente ya hemos convergido con Europa y de modo estable. La gran asignatura pendiente para la convergencia económica real sigue siendo la productividad y la innovación. Mejorar la tasa de actividad y de ocupación del colectivo femenino, seguir reduciendo la tasa de temporalidad, incentivar el empleo a tiempo parcial, reducir el desempleo juvenil… seguirán siendo objetivos importantes de las políticas de empleo y bienestar. La convergencia económica real exigirá asimismo avanzar hacia un sistema de ciencia y tecnología eficiente capaz de interrelacionar empresas, universidades, Administraciones Públicas y usuarios (gobernanza de la innovación) con especial atención a las TIC.

El Estado y las Administraciones están también experimentando cambios que están asociados a la transformación de la cultura del capitalismo. El individuo actual espera cosas distintas de las Administraciones y se posiciona ante ellas de forma diferente. En el Estado weberiano a la Administración Pública legal, objetiva y neutral le correspondía un ciudadano claramente definido en sus derechos y deberes. Pero hoy vivimos la ruptura de la homogeneidad y la explosión de las reivindicaciones de trato diferente por los más diversos colectivos, a lo que se añade una demanda creciente de transparencia y participación directa en el sistema. Esto produce una dispersión del poder en el cuerpo social y un debilitamiento de la estructura representativa del poder así como un nuevo estatus del ciudadano, lo que sin duda cambia el entorno cultural de la acción administrativa.

Las reformas estatutarias han puesto las bases de la estructura territorial del poder y de la Administración en España para los próximos años, lo que va a tener consecuencias importantes para la naturaleza, las funciones y la autocomprensión de la AGE. La generalización y en gran medida la homogenización de las autonomías ha dado lugar a la aparición de nuevos centros de poder y de nuevas elites políticas con peso significativo en las redes decisionales públicas.

Nuestro Estado de las autonomías seguirá viviendo tensiones diferentes: por un lado, la insuficiente adaptación de la AGE al nuevo Estado fomentará la queja autonómica de invasión competencial a la que se añadirá ahora la del insuficiente desarrollo estatutario y del financiamiento. Las resistencias centralistas se combinarán con mayores presiones autonomistas y, en ciertos casos, etnonacionalistas.

Los Estatutos reformados responden a finalidades muy diferentes. Se trata de adaptaciones y actualizaciones funcionales en unos casos, de énfasis de diferencias o caracteres nacionales en otros, de proclamación de nuevos derechos, de tendencias a la ampliación y al blindaje competencial, del aseguramiento de porcentajes de inversión pública, del realce de las relaciones de bilateralidad…

Las nuevas reformas estatutarias obligan a un renovado esfuerzo de reorientación de la comprensión de la AGE. Ésta deberá entenderse más allá de sus competencias ejecutivas y de gestión directa, apoyada en la lectura de las sentencias del Tribunal Constitucional y en las características de articulación de los nuevos Estatutos de Autonomía. La AGE tendrá que desarrollarse como agente pensante para y con el conjunto de las Administraciones del Estado. Su responsabilidad en la cooperación del sistema administrativo tendrá que reforzarse, sobre todo a la vista del fortalecimiento de la bilateralidad y la ausencia –por falta de reforma del Senado– o la debilidad de las fórmulas multilaterales existentes. Nuevas capacidades de pensamiento estratégico, de cooperación y coordinación serán necesarias para, sin forzar el reparto competencial, perfeccionar el sistema de relaciones interadministrativas en nuestro Estado.

En los próximos años la AGE registrará fuertes presiones de legitimación a las que debería responder con políticas que no pueden ser unidireccionales. La AGE, en tanto que instrumento técnico del Gobierno del Estado, va a tener que estar en la provisión de unos pocos y selectivos grandes servicios públicos,...

Índice

• Introducción
• 1. Derecho al buen gobierno, Joan Prats Català
• 2. Transparencia y participación, Manuel Villoria
• 3. La Administración General del Estado en un Estado compuesto, Rafael Jiménez Asensio
• 4. Evolución de la estructura y del gasto en la Administración General del Estado, Lorena González Olivares y Juan Antonio Garde Roca
• 5. Reformas organizativas: perspectivas histórica y comparada, Manuel Arenilla Sáez
• 6. Una Administración General del Estado nueva y distinta, Jordi Sevilla
• Notas