La cuestión social en el siglo XXI en América Latina La cuestión social en el siglo XXI en América Latina

Carlos Barba, Gerardo Ordóñez, Yasodhara Silva

• Editorial: Siglo XXI Editores México
• Año: 2021
• ISBN:
  9786070311475
• Edición: 1
• Categoría: Ciencias sociales
• Categoría: Sociología

El análisis de las tendencias a escala global enmarcadas por las secuelas de la crisis económica mundial de 2007-2008, la emergencia de nuevos riesgos socia- les asociados a la economía postindustrial, la pérdida de centralidad del trabajo como eje de la integración social, el cambio tecnológico, la heterogeneidad histórica de los sistemas de protección social y la evolución de los niveles de gasto social, se conjugan con el examen a escala regional en América Latina en torno a las implicaciones sobre las agendas sociales de los dos giros políticos ocurridos en varios países durante el transcurso del presente siglo –primero a la izquierda y luego a la derecha–, lo que lleva a plantear diferentes escenarios y proponer posibles rutas más progresistas. Esta obra discurre alrededor de una crisis de época, busca contribuir a pensar desde América Latina el presente y el futuro de las sociedades contemporáneas, y a analizar sus grandes problemas, tanto aquellos que la historia arrastra sin resolver, como los que se desprenden de la nueva constelación de riesgos sociales que caracterizan nuestra época. La experiencia tras cuatro decenios de predominio del neoliberalismo permite observar los resultados de una apuesta fundamentalista por el mercado y los individuos, recapitular sus efectos sobre la distribución social de recursos económicos, políticos y simbólicos, y el crecimiento exponencial y global de las desigualdades, que conlleva una erosión peligrosa de la cohesión social en múltiples escalas. Quienes colaboran en este libro dialogan y hacen una reflexión crítica alrededor de la agenda propuesta desde las Naciones Unidas a través de los Objetivos del Desarrollo Sostenible en temas cruciales como la eliminación de la pobreza, la reducción de desigualdades, el trabajo decente, la igualdad de género, paz, justicia e instituciones sólidas, y la protección del medio ambiente; pero además revelan problemáticas centrales de la Cuestión Social en la actualidad provenientes de ciclos de reformas sociales contradictorias entre sí.

SEGUNDA PARTE
RETOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL
EN AMÉRICA LATINA Y MÉXICO

AVANCES, DESAFÍOS Y ALTERNATIVAS
DEL ESTADO SOCIAL FRENTE A LA CUESTIÓN
SOCIAL DEL SIGLO XXI EN AMÉRICA LATINA

CÉSAR AUGUSTO RICARDI MORGAVI

INTRODUCCIÓN

Todo diagnóstico que busque enfrentar de forma eficaz los desafíos actuales que plantea la cuestión social en las sociedades latinoamericanas debe enfrentarse a la realidad de que los procesos que han dado lugar a los sistemas y agendas de protección social no han sido homogéneos a lo largo de la historia, ni mucho menos entre países. Las propias problemáticas, así como las prioridades y los énfasis han ido cambiando en el tiempo en función tanto de los gobiernos y los diferentes modelos de pensamiento social y económico como de los cambios en la economía internacional.

Más allá de la heterogeneidad en los procesos y las relaciones de protección social de los países que componen la región latinoamericana, existe un consenso bien fundamentado en los estudios sobre sistemas de protección y políticas sociales (Marchesi, 2004; Cohen y Franco, 2005; Cecchini y Martínez, 2011) que identifica rasgos comunes y sostiene que la evolución de estos sistemas se encuentra relacionada con la de los modelos de desarrollo y crecimiento económico, los cambios en las concepciones teóricas y prácticas de la economía política y los diferentes paradigmas del bienestar social que han predominado en la región. Desde este prisma, en la historia de los sistemas de protección y políticas sociales en América Latina es posible identificar tres momentos o etapas bastante bien definidas que se conciben como tendencias fuertes y en las cuales persiste la heterogeneidad y matices entre países.

Una primera etapa, que inicia en el siglo XIX y se extiende hasta el crack económico de 1929, es regida por el pensamiento liberal de la época y dominada por un modelo de desarrollo agroexportador. El modelo de esta fase se caracterizó por la participación de los países latinoamericanos en la economía mundial sobre la base de sus ventajas comparativas como productores de materias primas e importadores de bienes manufacturados y tecnología desde las economías industrializadas. La segunda etapa inicia en el decenio de 1930 y se extiende hasta finales del decenio de 1970, caracterizada por un modelo de desarrollo orientado hacia la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). La tercera etapa tuvo lugar entre finales del decenio de 1970 y finales del siglo XX e inicios del XXI, tras el ocaso del modelo de sustitución de importaciones, y se caracterizó por un pensamiento neoliberal en el diseño de las políticas macroeconómicas, la desregulación de los mercados, una fuerte disciplina y austeridad fiscal y un modelo exportador de bienes primarios.

Algunos autores (Filgueira et al., 2012; Filgueira, 2013; Barba, 2015) han comenzado a hablar de una cuarta etapa inaugurada a partir del fracaso del proyecto de modernización conservadora impulsado por las élites latinoamericanas a partir de la crisis de la deuda del decenio de 1980 e intensificado en el de 1990 tras el decálogo de recomendaciones centrales de política económica acordadas en el Consenso de Washington. Esta cuarta etapa coincide con el denominado “giro a la izquierda” que se extiende desde inicios del siglo XXI hasta la actualidad y es el resultado de la segunda crisis de incorporación política experimentada en América Latina tras un proyecto de modernización conservadora que, si bien logra la expansión de las democracias electorales, el mercado, la salud y la educación, no consigue responder exitosamente las demandas sociales de acceso al conjunto más amplio de dimensiones de la modernización como, por ejemplo, mayores niveles de igualdad de oportunidades y menor desigualdad distributiva. El “giro a la izquierda” surge a partir del “cambio que resultó de dos padres: las democracias electorales continuadas y las deficiencias –y logros– de la era del Consenso de Washington” (Filgueira, 2013: 20), de modo que, a partir del siglo XXI, serán los partidos y los gobiernos, herederos políticos de la crisis de incorporación, los que buscan dar respuesta a las demandas sociales de inclusión sociopolítica, ampliación de los derechos sociales y garantías de ciudadanía social. Hay que subrayar que el “giro a la izquierda” en lo político no tiene lugar en todos los países de la región latinoamericana, ni ocurre al mismo tiempo en aquellos en que se produce. Lo que prevalece es la heterogeneidad tanto de los procesos, movimientos, actores y posturas políticas e ideológicas que lo impulsan, como de las reformas sociales que plantean.

En el marco de la actual etapa de “giro a la izquierda” y segunda generación de reformas sociales,¹ se vuelve ineludible retomar el diagnóstico que permita conocer en qué, cómo y cuánto hemos avanzado, así como en qué, cómo y cuánto nos queda por avanzar y cuáles son los desafíos centrales que enfrentan los estados sociales al menos en tres áreas prioritarias sobre las que se espera actúen eficazmente los sistemas de protección y las políticas sociales. En este sentido, el presente capítulo analiza y evalúa la problemática de la pobreza e indigencia en la región, con especial énfasis en la comparación de estadios de moratoria durante el ciclo de vida (infancia y adultez), la problemática del deterioro de las condiciones de empleabilidad (informalidad y precariedad previsional) y los desafíos que presentan los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) como mecanismos redistributivos activados por los estados sociales como estrategias para reducir la elevada desigualdad de ingresos y reproducción intergeneracional de la pobreza que caracteriza a la región. Por último, se desarrollan conclusiones con recomendaciones orientadas a fortalecer la función democratizadora, redistributiva y garante de los derechos sociales de los estados latinoamericanos en el siglo XXI.

1. BREVE DERROTERO HISTÓRICO DE LAS ETAPAS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

En la primera etapa de desarrollo de los sistemas de protección social, la protección resulta poco institucionalizada y altamente secularizada, donde son la Iglesia, la élite política y la clase alta, los actores de la sociedad civil, los que financian la provisión de los servicios asistenciales y de bienestar. El bienestar y la atención social poseen una matriz fuertemente caritativa y el apoyo a los excluidos sociales se limita a la acción humanitaria y altruismo organizado. No será sino hasta finales de los años veinte e inicios del decenio de 1930, que tienen lugar los primeros esfuerzos por institucionalizar la oferta de protección social sobre sistemas contributivos dirigidos a cubrir los riesgos de los trabajadores del sector formal urbano.

En el decenio de 1940 no cabían dudas de que se asistía a una segunda etapa del desarrollo de los sistemas de protección social y políticas sociales con la égida del recién institucionalizado modelo de desarrollo de sustitución de importaciones. Durante el periodo que estuvo vigente pueden distinguirse dos fases, una primera entre los decenios de 1940 y 1950 que se caracterizó por la mayor participación del Estado en la regulación de los mercados y la economía, y una segunda que inicia en el decenio de 1960 y se extiende hasta el de 1980, en la que dominó una tendencia de corte desarrollista con un Estado que intensifica su función como proveedor. Durante esta segunda etapa (1960-1980) los esquemas de protección y política social se caracterizaron por su concepción más universalista y progresiva ampliación de la cobertura en salud y educación; no obstante, contaba con claras limitaciones en cuanto a la universalización y una alta priorización de grupos específicos de la población en el acceso, tales como trabajadores formales asalariados, clase media y media-alta y sectores agremiados, dando lugar así a una suerte de “universalismo fragmentado” (Duhau, 1997; Filgueira, 1998).

En esta etapa no todos los países de la región logran industrializarse y en algunos casos la industrialización resulta débil. Tampoco existió el mismo grado y ritmo de industrialización entre aquellos que efectivamente lo hicieron, lo cual contribuyó a que se definieran diferentes patrones y trayectorias de los regímenes de bienestar en América Latina. En este sentido, es propicio hablar de tres grandes grupos de países que conforman diferentes tipos de regímenes de bienestar. Un primer grupo comprende los países con un régimen “universalista” o de universalismo estratificado, que se caracterizan por una elevada proporción de población protegida por los sistemas de salud y seguridad social, así como por una notable expansión de la cobertura educativa en los niveles de enseñanza primaria y secundaria hacia finales de la etapa de desarrollo económico del modelo de sustitución de importaciones. Este régimen comprende a Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay, en los que destaca la fuerte estratificación de los niveles de protección, beneficios, calidad y condiciones de acceso a los sistemas de salud y seguridad social durante la etapa, siendo los empleados estatales, profesionales y asalariados urbanos formales los que contaron con mayores oportunidades de acceso a los servicios, mientras que los trabajadores rurales, informales y desempleados experimentaron un acceso limitado, tardío y de menor calidad (Filgueira y Filgueira, 2002).

Un segundo tipo enfatiza el carácter “dual” del régimen de bienestar social definido por la coexistencia de un universalismo fragmentado en las zonas urbanas y alta exclusión de la protección social en las rurales. Este régimen se caracteriza por una alta fragmentación histórica vinculada al mercado de trabajo entre quienes acceden (empleados estatales, profesionales y asalariados urbanos) y quienes no (indígenas, trabajadores rurales, desempleados y pobres urbanos) a los servicios de protección social. En Brasil y México, países con un régimen dual, los sistemas de seguridad social se construyeron de forma estratificada durante la etapa de sustitución de importaciones. En el caso de Brasil, siendo uno de los diversos contrastes respecto a México, el proceso de construcción inició más temprano y fue alcanzando de manera progresiva mayores niveles de cobertura, principalmente en materia de seguridad social (Barba y Valencia, 2014: 6).

El tercer tipo de régimen de bienestar es el “excluyente” y se encuentra integrado por un buen número de países centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana) y de la región andina (Bolivia y Perú) además de Ecuador y Paraguay. Algunos autores integran a este grupo los casos de Colombia y Venezuela (Martínez Franzoni, 2008), mientras que otros adicionan a Haití tras analizar el ritmo de constitución y niveles de cobertura de los sistemas de protección social (Mesa-Lago, 1989). Durante la etapa de desarrollo con el modelo de sustitución de importaciones, este grupo de países se caracterizó por un Estado residual que no interviene, o lo hace poco, en la corrección de desequilibrios, por sistemas de seguridad social y salud de corte elitista basados en políticas de protección que favorecen a una minoría y un elevado nivel de desigualdad de ingreso (Martínez Franzoni, 2008).

No resulta baladí señalar que la clasificación de países según tipo de régimen de bienestar resulta analíticamente provechosa y no por ello se omite la relevancia de las especificidades propias asociadas a cada régimen de bienestar nacional. A modo de ejemplo, para los casos con un régimen dual de Brasil y México, las especificidades nacionales de sus regímenes de bienestar pueden identificarse, entre otras dimensiones significativas, en las divergencias de los procesos y las coaliciones político-económicas que impulsaron los proyectos de modernización con el modelo de sustitución de importaciones y que derivan más tarde en diferentes formas de capitalismo dependiente; a saber, fuerte oligarquía terrateniente que cumple un papel central en Brasil y desmantelamiento de la misma en México (Barba y Valencia, 2014: 4).

En la antesala de la tercera etapa de desarrollo de la protección social en América Latina, que se abre tras la crisis de la deuda de 1982, una serie de factores, como los déficits fiscales derivados del tipo de gestión y financiamiento definido por los estados para sus sistemas de prevención del riesgo social, el cambio hacia un capitalismo más internacionalizado, financiero y global y el propio advenimiento de una crisis económica en la región (decenio de 1980), terminaron por definir la necesidad de un cambio en el modelo de desarrollo económico como en el paradigma de la protección social. El gradual abandono del modelo de sustitución de importaciones significó pasar de la consigna de la industrialización autónoma a la del desarrollo basado en reglas de competencia internacional en las que logran particip...

Índice

• Portada
• Índice
• Título
• Derechos de autor
• Introducción la utopía neoliberal y la nueva cuestión social
• Primera parte miradas teóricas y analíticas de largo alcance
• Segunda parte retos para la protección social en américa latina y méxico
• Tercera parte desigualdad, crecimiento, conflictos socioambientales y justicia distributiva en méxico
• Acerca de los autores