Los grandes problemas de México.

Políticas públicas. T-XIII

José Luis Méndez

• Editorial: El Colegio de México
• Año: 2010
• ISBN:
  9786074624670
• Categoría: Social Sciences
• Categoría: Sociology

El presente volumen, Políticas públicas, está dividido en cuatro partes que abordan desde diversos ángulos la naturaleza y capacidad del Estado mexicano para formular e implementar las políticas públicas. La primera trata aspectos del marco institucional de las políticas públicas, como las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, la evolución del tamaño y naturaleza del Estado, la planeación y la evaluación. La segunda se enfoca en las políticas de modernización y el estado general de la administración pública federal centralizada. La tercera incluye capítulos sobre algunas organizaciones y políticas en ámbitos nacionales distintos a la burocracia central, esto es, la administración pública federal descentralizada y la sociedad civil. La cuarta y última se refiere al estado de la relación entre las esferas federal, estatal y local, y su impacto en las políticas públicas.

1. EL FIN DE LA PRESIDENCIA DOMINANTE: LA CONFECCIÓN DE LAS LEYES EN UN GOBIERNO DIVIDIDO

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

LA CONDICIÓN FALTANTE

EL VIEJO Y EL NUEVO ESTILO DE HACER LEYE

UN NUEVO MODELO PARA LA ERA DE GOBIERNO DIVIDIDO

Representación de preferencias de política

Reglas de decisión

Actores

CASOS DE POLÍTICAS

CONCLUSIONES

REFERENCIAS

1. EL FIN DE LA PRESIDENCIA DOMINANTE: LA CONFECCIÓN DE LAS LEYES EN UN GOBIERNO DIVIDIDO

Benito Nacif[1]

INTRODUCCIÓN

El régimen autoritario mexicano tuvo dos características distintivas: la hegemonía de un solo partido político, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y la concentración del poder en la Presidencia de la República (Padgett, 1976; Cosío Villegas, 1972). Durante décadas, el PRI monopolizó el acceso a los puestos de elección y la designación de los cargos administrativos en los gobiernos federal, estatal y municipal. El jefe del Ejecutivo federal, como líder de facto del partido hegemónico, ejerció una influencia dominante sobre otros órganos constitucionales involucrados en el proceso de formulación de políticas públicas. Una vez que se pronunciaba por un cambio, no había otra institución capaz de detenerlo u obligarlo a modificar su contenido.

Formalmente, la Constitución estipulaba la separación de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo. En la práctica, sin embargo, el Congreso estaba subordinado a la autoridad presidencial (González Casanova, 1967; Carpizo, 1977; Weldon, 1997; Casar, 1996, 2002). Así, a pesar de que la Constitución hacía del Congreso el principal depositario del Poder Legislativo, el presidente de la República desempeñaba un papel dominante en la confección de las leyes y, por consiguiente, en la formulación de las políticas públicas.

El régimen autoritario mexicano tenía una considerable capacidad para producir cambios en políticas públicas. En ocasiones, estos cambios adquirían un tono dramático debido a su magnitud y velocidad. Tal fue el caso de la expropiación de la industria petrolera en 1938 o de la banca mexicana en 1982. En respuesta a las situaciones críticas, la Presidencia contaba con la capacidad de producir “políticas de choque”: cambios rápidos y profundos para controlar una emergencia (Philip, 1991). Pero aun bajo circunstancias normales, el jefe del Ejecutivo tenía el poder de modificar sustancialmente el statu quo, aunque ello involucrara reformas constitucionales. A decir verdad, el Congreso ejercía cierta influencia, pero no era un verdadero contrapeso al poder presidencial (Padgett, 1976).

La transición del autoritarismo a la democracia supuso el desmantelamiento del sistema de partido hegemónico. Por medio de un proceso largo y complejo, que se aceleró a partir de las elecciones presidenciales de 1988, el dominio absoluto del PRI sobre la política dio paso a un sistema competitivo (Lujambio y Vives, 2000). La transición permitió el desarrollo de dos fuerzas políticas capaces de disputarle el poder el PRI: la antigua oposición de centro-derecha, el Partido Acción Nacional (PAN), y el centro-izquierdista Partido de la Revolución Democrática (PRD), producto de la alianza entre disidentes del PRI y la izquierda socialista.

El crecimiento de la oposición cambió el balance de poder en el Congreso y el papel del Poder Ejecutivo en la confección de las políticas, antes de que el viejo partido hegemónico perdiera la Presidencia de la República en el año 2000. En la elección intermedia de 1997, el PRI perdió por primera vez su mayoría en la Cámara de Diputados. A partir de entonces se inició una nueva era en la política mexicana —la era del gobierno dividido—, pues desde entonces ningún partido político ha sido capaz de ganar la Presidencia y tener la mayoría en el Congreso.

En 2000 se dio por primera vez la alternancia en la Presidencia de la República. Vicente Fox Quesada, postulado por el PAN, derrotó al candidato del PRI, Francisco Labastida Ochoa. Pero en el Congreso la historia fue distinta. El PAN no sólo se quedó sin conseguir la mayoría, sino que el PRI se mantuvo como primera fuerza política, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado. En las elecciones intermedias subsecuentes, el contingente legislativo del PAN se hizo incluso más pequeño.

El gobierno dividido no es un fenómeno político pasajero, sino un “equilibrio estable” inducido por el sistema electoral. La representación proporcional, junto con otras instituciones, limita considerablemente la capacidad de un solo partido de alcanzar la mayoría en el Congreso. En la Cámara de Diputados hay un límite constitucional a la sobrerrepresentación del partido mayoritario. En el Senado, la combinación de senadores de primera minoría y representación proporcional garantiza la dispersión del poder e inhibe que un solo partido obtenga la mayoría. Así quedó demostrado en las elecciones presidenciales de 2006, en las que el PAN mantuvo el poder, pero bajo condiciones de gobierno dividido.

¿Cómo afecta el nuevo equilibrio constitucional, conocido como gobierno dividido, la confección de los cambios legislativos? El argumento desarrollado en este capítulo es que la transición hacia la democracia debilitó las condiciones que hicieron posible la centralización del poder en la Presidencia de la República. El gobierno dividido convirtió al Congreso en un centro autónomo de toma de decisiones. Por consiguiente, la fuente de cambio político regresó al Congreso. El presidente aún retiene una influencia importante en la confección de las políticas públicas, ya que puede presentar iniciativas e influir en el contenido de las leyes al apelar directamente a la opinión pública y ejercer el poder del veto presidencial. Sin embargo, ha perdido la capacidad de controlar la incidencia y la dirección de los cambios. La Presidencia dominante ha dejado de existir, para dar lugar a un Poder Ejecutivo acotado y potencialmente marginal.

LA CONDICIÓN FALTANTE

Durante las décadas de partido único, la concentración del poder en la Presidencia fue una práctica regular en la política mexicana. La investigación académica muestra que la fuente de esta práctica no fue la Constitución en sí, sino un conjunto de factores metaconstitucionales sostenidos por la hegemonía del PRI (Carpizo, 1977; Weldon, 1997; Casar, 2002). Sin embargo, el desarrollo de un sistema de partidos competitivo minó las condiciones que hicieron posible la práctica metaconstitucional de una Presidencia dominante. La democratización eliminó una de las condiciones necesarias para la concentración de poder dentro del régimen presidencial mexicano: el gobierno unificado.

El estudio comparativo de los poderes constitucionales de los jefes del Ejecutivo en regímenes presidenciales muestra que el presidente mexicano es uno de los menos poderosos en América Latina (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997; Shugart y Haggard, 2001). Los instrumentos constitucionales del presidente mexicano para inducir la acción del Congreso y moldear los resultados de las políticas son limitados en comparación con otros regímenes presidenciales.

Shugart y Haggard (2001) elaboraron un indicador del poder presidencial basado en cuatro instrumentos constitucionales diseñados para que los presidentes incidan en la Legislatura: veto en paquete, veto parcial, autoridad de decreto presidencial y exclusividad para iniciar legislación. Ellos otorgan el valor de ocho, el más alto posible, a aquellos presidentes que tienen a su disposición los cuatro instrumentos. Si el presidente no tiene ninguno de esos poderes, el valor del indicador es cero.

De acuerdo con Shugart y Haggard (2001), el jefe del Ejecutivo más poderoso en América Latina es el presidente de Argentina, seguido por los de Chile, Colombia, Perú y Brasil. En contraparte, según los poderes del Ejecutivo para influir en la hechura de la legislación, los países en que el presidente tiende a desempeñar un papel marginal son Nicaragua, Paraguay y Venezuela. El indicador para la Presidencia mexicana es de uno, el cual lo ubica en la categoría de presidencias potencialmente marginales. El instrumento más poderoso con que cuenta el presidente mexicano en su trato con el Congreso es el veto.

Pero incluso el poder de veto del presidente mexicano parece muy limitado en comparación con los de otros presidentes de América Latina. Por ejemplo, la Constitución argentina provee al presidente con el poder de vetar parcialmente las leyes aprobadas por el Congreso. El veto parcial le permite al presidente argentino regresar al Congreso las partes de una ley que él objeta y publicar el resto. En México, el Presidente solamente cuenta con el veto en paquete. Aunque la Constitución le permite hacer observaciones “en el todo o en sus partes” a las leyes aprobadas por el Congreso, sólo puede promulgar leyes como son aprobadas en el Congreso.

Lo más importante es que la Constitución mexicana no provee al presidente de ningún poder para definir la agenda del Congreso. Ciertamente, el presidente tiene la autoridad de iniciar legislación; sin embargo, el Congreso no tiene ninguna obligación constitucional de pronunciarse respecto a iniciativas de ley enviadas por el presidente. De hecho, salvo el presupuesto, la legislación iniciada por el Ejecutivo pasa por el mismo procedimiento que cualquier otra iniciativa de ley.[2]

Por otra parte, un número considerable de presidentes latinoamericanos, incluyendo los de Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú, tienen el poder de emitir decretos presidenciales y temporalmente modificar la legislación existente sin el consentimiento del Congreso. El presidente chileno no sólo tiene la autoridad exclusiva de introducir la ley de presupuesto, sino que también la propuesta del Ejecutivo tiene un estatus constitucional especial: se convierte en el “punto de reversión” en la negociación entre el Congreso y el presidente. En otras palabras, la propuesta presupuestal del Ejecutivo se convierte en ley si el Congreso falla en aprobar la iniciativa de presupuesto dentro del tiempo acordado por la Constitución o si el primero veta la versión presupuestal del Congreso y éste no logra superar el veto. El presidente mexicano sólo tiene la autoridad exclusiva de presentar las iniciativas de Presupuesto de Egresos y Ley de In...

Índice

• PORTADA
• PORTADILLAS Y PÁGINA LEGAL
• CONTENIDO GENERAL
• PRESENTACIÓN
• INTRODUCCIÓN GENERAL
• PRIMERA PARTE
• 1. EL FIN DE LA PRESIDENCIA DOMINANTE: LA CONFECCIÓN DE LAS LEYES EN UN GOBIERNO DIVIDIDO
• 2. IMPACTO DE LA ECONOMÍA POLÍTICA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LIBERALISMO ECONÓMICO Y DEMOCRACIA
• 3. LA PLANEACIÓN , EL PRESUPUESTO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
• 4. LA EVALUACIÓN DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL: PREMISAS BÁSICAS Y ALGUNAS ANOTACIONES SOBRE LA EXPERIENCIA MEXICANA
• SEGUNDA PARTE
• 5. EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
• 6. COMBATE A LA CORRUPCIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS: AVANCES, LIMITACIONES, PENDIENTES Y RETROCESOS
• 7. EL IFAI, EL ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LA TRANSPARENCIA
• TERCERA PARTE
• 8. PEMEX Y LA POLÍTICA PETROLERA: LOS RETOS HACIA EL FUTURO
• 9. SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL, 1917-2008: ¿QUIÉN DECIDE?
• 10. POLÍTICA ELECTORAL E INDEPENDENCIA EN LA ORGANIZACIÓN DE LAS ELECCIONES: EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL
• 11. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Y POLÍTICAS PÚBLICAS
• CUARTA PARTE
• 12. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y RELACIONE S INTERGUBERNAMENTALES EN EL SISTEMA FEDERAL MEXICANO
• 13. SISTEMA FEDERAL Y AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS ESTATALES: AVANCES Y RETROCESOS
• COLOFÓN
• CONTRAPORTADA