1 Los Servicios Sociales en la Comunidad Valenciana
Lucía Martínez-Martínez
Francesc Xavier Uceda-Maza
1. Introducción
1.1. Proceso histórico del nacimiento de los Servicios Sociales
Como primer paso vamos a definir lo que entendemos por Servicios Sociales, y aquí coincidimos con García y Ramírez (1992) en concebirlos como un sistema público para la garantía universal de derechos sociales, dentro de las nuevas estrategias del bienestar social, y con Casado y Fantova al conceptualizarlos como:
La rama de actividades denominadas Servicios Sociales tiene como objetivo mediato el bienestar individual para el presente y para el futuro, que procura sobre todo mediante la ayuda personal polivalente, al servicio de la cual provee prestaciones individuales y otras actividades, ambas de carácter técnico (no monetarias desvinculadas), formalizadas en algún lado y producidas y dispensadas mediante diversos regímenes institucionales. (2007: 36).
Este sistema, tal y como los conocemos hoy en día, nace con la aprobación de la Constitución (1978), y la asunción de competencias en materia de «asistencia social» por las Comunidades Autónomas (art. 148.1. 20ª de la Constitución Española)1. Se convierten así en uno de los cuatro pilares del Estado del Bienestar Social, junto con el sistema de pensiones, sanidad y educación, y son calificados como de plena competencia autonómica.
A partir de 1982 las comunidades autónomas comienzan a legislarlos como materia propia, y como indica Vilà (2012) creando 17 legislaciones diferentes, no existiendo así un marco estatal que lo defina a diferencia de los otros sistemas, descentralizados de una forma o de otra, pero siempre con una legislación básica estatal.
Posteriormente se produce la aprobación de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, que establece la obligatoriedad, por parte de los Ayuntamientos, de prestar Servicios Sociales y de promoción y reinserción social en los municipios2 de más de 20.000 habitantes, y a las Diputaciones se les asignan competencias en coordinación, asistencia y acción supramunicipal. Con la aprobación del Plan Concertado de Prestaciones Básicas de 1987 se establece la verdadera estructura básica del sistema. Se fundamenta en cuatro compromisos: gestión, cofinanciación, colaboración técnica e información. Uno de sus valores fundamentales es el establecimiento de las formas de financiación del sistema, se realiza un compromiso para la sostenibilidad del mismo, y se establece que cada administración realizará una aportación del 33% para su financiación.
Pasadas más de dos décadas de desarrollo de marcado carácter autonómico, el Estado decide intervenir en los Servicios Sociales y aprueba la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia, lo que provocó múltiples resultados, siendo uno de ellos que la gran mayoría de la ciudadanía y de los y las representantes políticos confundieran una parte del sistema con el todo, olvidándose de la existencia del resto de planes, programas y servicios que los conforman.
Debemos remarcar que los Servicios Sociales son el único sistema del bienestar donde la administración local ejerce amplías competencias, por tanto, es fundamental la armonización entre las Corporaciones Locales (Diputaciones y Ayuntamientos) y las Comunidades Autónomas.
Como se puede observar es un sistema complejo que precisa de gobernanza multinivel ya que: tiene dos niveles principales de desarrollo (la atención primaria y la especializada); la titularidad y competencia de los mismos puede pertenecer a tres administraciones públicas diferentes (CC.LL, CC.AA y AGE3) y también a la iniciativa privada; y su gestión puede ser pública pero lo es mayoritariamente privada (empresas con ánimo de lucro –sociedades anónimas, sociedades limitadas,…– o sin ánimo de lucro –cooperativas, asociaciones, fundaciones,…)–, todas ellas pagadas con fondos públicos.
1.2. Evolución histórica de los Servicios Sociales Valencianos
Los Servicios Sociales Valencianos con las transferencias del Estado, la aprobación de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, el impulso estatal del Plan Concertado de Prestaciones Básicas (PCPB) de 1987 inician una etapa de fuerte desarrollo. Son innovadores y creativos, su normativa es tomada como referencia desde otras Comunidades Autónomas: Plan de Ordenación de los Servicios Sociales en la Comunidad Valenciana (1987), Plan Conjunto de Actuación en Barrios de Acción Preferente (1988), Plan de Actuación de los Servicios Sociales Generales de la C. Valenciana (1989), Plan de Medidas de Inserción Social en la C.V (1990), Mapificación de los Servicios Sociales de la C.V (1991), y la propia Ley 5/1989 de Servicios Sociales de la C.V, que se aprueba cuando el sistema se encuentra prácticamente implantado (Doménech Pastor y García Roca, 1990).
1.2.1. Primera etapa de Inicio y Desarrollo (1983-1996)
Los primeros Servicios Sociales de Base, se establecerán como consecuencia de la rotura de la presa de Tous (1982), dentro del III Plan de Emergencia Social. Se contrataron 40 profesionales (trabajadoras/es sociales, educadoras/es, psicólogas/os) para los cinco ayuntamientos afectados (Ortin Pérez, 2003). A partir del año 19834 se produce un crecimiento importante y sostenido llegando a cubrir el 99,5% de la población de la C. Valenciana en el año 1996. Esto representa en cuanto a alcance e implantación del territorio un salto cualitativo importantísimo, al estructurar una Red Básica de Servicios Sociales en el territorio que garantiza la proximidad y la accesibilidad a los recursos.
La unidad básica de gestión se establece en el municipio o la comarca, al que se le atribuye la realización del principio de descentralización y de desconcentración «…que acercará los servicios a los/as usuarios/as más allá de las complejidades burocráticas, facilitará la participación y asentará un proceso de integración orgánica y funcional». (Doménech Pastor y García Roca. 1990).
En prácticamente una década (1983-1993), los Servicios Sociales Valencianos se hicieron presentes en todo el territorio de la C. Valenciana y definieron los principales ejes de su marco normativo. A partir de estas bases, como sucedió en el resto de CC. AA, cabía desarrollar el sistema no tanto en extensión sino en intensidad y calidad protectora (en esto se había de concentrar los esfuerzos), pero la evolución del sistema fue por otros derroteros.
1.2.2. Segunda etapa de Fragmentación, dispersión y desmovilización (1996-2006)
En el año 1997 se aprueba la Ley 5/97 de Servicios Sociales de la C. V5, que legitima la fragmentación de los Servicios Sociales, y sobre todo dota de un marco estable al proceso de privatización del sistema público, pero sin planificar territorial ni funcionalmente como se debían atender las necesidades. El Consell obvia el desarrollo de su propia ley6 e inicia una etapa de aprobación de normativas que, lejos de armonizar el sistema, lo fragmentan y diluyen. Forman parte del entramado de normativas que diluyen el sistema; Ley 12/2008 de Protección Integral de la Infancia y la Adolescencia, Ley 4/2001 del Voluntariado, la Ley 5/2009 de 30 de junio, de Protección de la Maternidad, y otros muchos decretos y órdenes que regulan prestaciones y ayudas, pero no servicios y programas.
Promovidas y gestionadas por la Generalitat, aparecen «nuevas ayudas económicas individuales»7; heterogéneas, inconexas y dispares, que van sustituyendo servicios e intervenciones profesionales que hasta entonces se realizaban desde las entidades locales. Estas ayudas económicas no demandas intervención profesional ni forman parte de un programa de inserción social, lo que supone un retroceso en cuanto a las políticas sociales que se habían ido implantando y que iban enfocadas a actuar sobre las causas de los problemas. Este nuevo estilo de políticas sociales invade claramente las competencias municipales, a quienes, tanto la Ley 7/85 de Régimen Local como la Ley 5/97 de Servicios Sociales de la Comunidad Valenciana reconocen la titularidad y gestión de los Servicios Sociales generales. Además, corresponden a la ideología neoliberal instaurada en casi toda Europa «que piensa en términos de “pobres merecedores” y “pobres no merecedores”» (Mestrum. 2014: 26), dejando de lado la idea de desarrollo comunitario, participación y empoderamiento.
Promovidos por el gobierno autonómico se instauran en los municipios «nuevos servicios», que prestan atenciones de competencia municipal que ya se prestaban anteriormente desde los Equipos Base, tales como los Seafis, servicio para la atención a la familia e infancia, Amics, para información y orientación a inmigrantes, Menjar a casa, Major a casa, para la tercera edad, Red de Centros Infodona y Centros Mujer 24 Horas, para asesoramiento en materia de igualdad de género y de protección a la víctima de maltrato,… Esto también supone una injerencia en las políticas municipales, lo que no contribuye a la consolidación del sistema sino a su dispersión, con efectos negativos en la prestación de servicios, la resolución de necesidades y el proceso hacia la cohesión social y territorial.
Como consecuencia de estas actuaciones se desarrolla una estructura fraccionada, con proliferación de servicios inconexos, contrataciones de personal específicamente para los mismos, que carecen de conocimiento y conciencia global del sistema y que limitan la visión a su parcela diaria. También hace mella en la ciudadanía que percibe un sistema dispar, mal estructurado, duplicado, que los hace ir «de ventanilla en ventanilla», y con grandes diferencias de unos territorios a otros, lo que les lleva a «intuir» sobre su discrecionalidad.
Los nuevos servicios y recursos se ordenan más desde lo sectorial y las oportunidades de negocio que desde las necesidades de la ciudanía. El territorio ya no es el referente del sistema.
1.2.3. Tercera etapa de judicialización de los Derechos Sociales (2006-2014)
Dos leyes, una estatal y una autonómica marcan la diferencia con las etapas anteriores, al establecer por ley unas prestaciones de DERECHO en el ámbito de los Servicios Sociales, superando el criterio de discrecionalidad por el de derecho subjetivo, obligando a las administraciones a prestar determinados servicios y prestaciones y otorgando a los ciudadanos y las ciudadanas la potestad de reclamarlos. Estas son la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, y la Ley 9/2007 de Renta Garantizada de Ciudadanía de la C.V.
En el conjunto del Estado Español otras CC. AA aprovechan la aprobación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia para modificar sus leyes de Servicios Sociales y modernizarlas, acercándolas a la realidad social del momento, incluyendo en ellas el derecho subjetivo, catálogos de recursos garantizados y no garantizados, etc.
Sin embargo, en la práctica,...