Argumentos

Josep Maria Colomer

• Editorial: Editorial Anagrama
• Año: 2015
• ISBN:
  9788433935700
• Categoría: Literatur
• Categoría: Literarische Essays

¿Existe realmente un gobierno mundial? ¿Son las actuales instituciones globales eficaces en la toma de decisiones? ¿Pueden ser compatibles con unos principios básicos de democracia? Sí, en efecto, existe un gobierno mundial. El mundo está actualmente gobernado por unas pocas docenas de burós, organizaciones, agencias, fondos, bancos, tribunales y directorios autoproclamados de ámbito global. Estos organismos utilizan diferentes fórmulas institucionales y de toma de decisiones, tales como la rotación de países o los votos ponderados; confían en expertos no electos que diseñan alternativas y decisiones; construyen políticas de consenso basadas en el conocimiento; y emplean diversos mecanismos para tratar que los altos funcionarios rindan cuentas de su labor. Pero la variedad de arreglos institucionales no es un indicador de escasa capacidad de toma de decisiones o de ejecución de políticas; más bien refleja la amplia gama de actividades de las instituciones globales y la complejidad de su agenda de temas. La mayoría de las instituciones globales han ganado en eficacia durante las últimas décadas. En el mundo globalizado actual, la democracia está cambiando de escala, desde los estados hasta el nivel mundial. El reto principal es el diseño y la elección de las normas y procedimientos institucionales apropiados para un gobierno mundial eficaz y democrático.

Cómo gobiernan

8. LA POLÍTICA ESTATAL NO DECIDE POLÍTICAS

Los sistemas políticos basados en gobiernos estatales y partidistas están perdiendo capacidad de tomar decisiones en políticas públicas; en muchos países, amplias coaliciones multipartidistas y expertos técnicos no partidistas ejecutan las directrices de las organizaciones internacionales

QUÉ HACER

El dilema de los políticos acerca de la gobernabilidad en el mundo actual fue formulado con precisión por el actual presidente de la Comisión Europea y ex primer ministro de Luxemburgo, Jean-Claude Juncker. Ante los consejos de organizaciones internacionales de que se llevaran a cabo nuevas reformas económicas en Europa, dijo: «Todos sabemos qué hacer, pero no sabemos cómo conseguir ser reelegidos una vez lo hayamos hecho.»

El desajuste crucial es que políticos como Juncker y muchos otros en el mundo, mientras contribuyen a la toma de decisiones internacionales o globales, no se presentan a elecciones en ese nivel, sino en el nivel estatal. A veces hacen lo que saben que tienen que hacer en las instituciones internacionales y mundiales, pero luego no saben «cómo conseguir ser reelegidos». Otras veces, se resisten a hacer lo que saben que hay que hacer porque no están mirando las expectativas y demandas de la gente a nivel mundial, sino que tratan sobre todo de anticipar las reacciones de los votantes y contribuyentes en sus circunscripciones electorales locales.

La sincera confesión de Juncker muestra una distancia crítica entre la adopción de políticas públicas internacionales y la política de ámbito estatal. Las instituciones internacionales y globales pueden ofrecer buenas políticas públicas, pero carecen de los mecanismos políticos para apoyarlas. Por su parte, los estados siguen desarrollando una animada actividad política, pero la mayoría de ellos carecen de la capacidad de decidir políticas eficaces, ya que el alcance real de muchas cuestiones se expande más allá de sus fronteras. Así pues, tenemos, por un lado, muchas políticas públicas globales con poca política y, por otro lado, mucha actividad política interna con relativamente pocas políticas relevantes.

Con el fin de llenar el vacío de la gobernanza mundial, los responsables políticos mundiales deberían ser más responsables ante los ciudadanos del mundo a través del diseño y la adopción de instituciones y normas globales adecuadas. Así, los funcionarios y decisores de políticas internacionales podrían ser renombrados o reelegidos –en términos de Juncker–, aunque para diferentes cargos de ámbito internacional. Las fórmulas institucionales para esta tarea serán el foco de los próximos capítulos.

Pero, antes de eso, en este capítulo vamos a examinar cómo la política basada en el estado, a pesar de la pérdida de su capacidad de tomar decisiones efectivas sobre muchas cuestiones pertinentes, se mantiene vociferando –posiblemente con la intención de ocultar su decaimiento real–. En concreto, vamos a revisar los siguientes efectos políticos de la globalización y la formación de políticas cada vez más internacionales: los partidos políticos basados en los estados son menos capaces de presentar propuestas de políticas diferenciadas y competir en las elecciones sobre la base de sus alternativas. Los gobiernos con mejor desempeño son aquellos que, gracias a acuerdos multipartidistas generales y una política de consenso, no introducen grandes cambios de políticas en importantes cuestiones económicas y sociales. Como consecuencia de la pérdida de potencia efectiva en la formación de políticas por los estados, los partidos en el poder en los gobiernos estatales pierden elecciones con una frecuencia más alta que nunca. Algunas experiencias innovadoras para colocar a los gobiernos estatales en sintonía con la elaboración de políticas internacionales tienden al nombramiento de expertos técnicos no partidistas con apoyo de amplias o grandes coaliciones de partidos.

FALLOS DE LOS SISTEMAS DE PARTIDOS

Durante las últimas décadas, ha ido surgiendo en varios países democráticos una contradicción entre la eficiencia y la estabilidad de las políticas públicas y la competencia entre partidos políticos. Un conocido modelo analítico de competencia electoral en la ciencia política predijo hace mucho tiempo que la rivalidad entre dos grandes partidos llevaría a la convergencia de sus posiciones en torno a un centro moderado –o «la preferencia del votante mediano», por decirlo con la precisión del modelo–. Y es innegable que el consenso político y social sobre las principales políticas públicas, no sólo económicas, ha aumentado durante las últimas décadas.

Durante muchos años, éste no fue en absoluto el caso. La alternancia de gobiernos de partido único, que es típico de los sistemas bipartidistas, producía niveles muy altos de cambios y reversiones en las políticas. En particular, una serie de gobiernos formados alternativamente por el Partido Conservador y por el Partido Laborista en Gran Bretaña desde el final de la Segunda Guerra Mundial hizo que el sistema político británico se convirtiera en la escena por excelencia de la «política de confrontación».

Se identificaron dos importantes consecuencias. En primer lugar, los gobiernos de un solo partido, aunque disfrutaran del apoyo de una mayoría de escaños en el Parlamento, se basaban con frecuencia en sólo una minoría de los votos populares y tendían a ser fuertemente sesgados social o ideológicamente. En otras palabras, eran más propensos a ser capturado por grupos de interés e ideológicos minoritarios y a ejecutar políticas económicas y sociales que no contaban con amplio apoyo ciudadano.

En segundo lugar, las alternancias frecuentes en el gobierno de partidos en minoría electoral y social e ideológicamente sesgados producían grandes cambios y alta inestabilidad de políticas públicas. Después de cada elección, las políticas existentes podían ser alteradas muy radicalmente, incluyendo, durante varias décadas en el período de la posguerra, las nacionalizaciones del acero y otras industrias, las regulaciones sindicales, los impuestos sobre la renta, las políticas regional, de vivienda, urbana y escolar, campos, entre otros, en los que tuvieron lugar reversiones, re-reversiones y en algunos casos re-re-reversiones de políticas.

Sin embargo, en el período más reciente, el rango de las políticas adoptadas por los gobiernos de un solo partido en la mayoría de los sistemas bipartidistas ha disminuido espectacularmente. Incluso en Gran Bretaña se formó un gabinete de coalición después de las elecciones de 2010, por primera vez en más de seis décadas. El nuevo primer ministro, David Cameron, declaró que el nuevo gobierno conservador-liberal «marcaba una clara ruptura con el pasado y un nuevo comienzo para el país». La alineación de la política británica con las prácticas más comunes en otras democracias parlamentarias también debería implicar menos cambios de políticas sobre las principales cuestiones. Éste parece ser también el caso en los países tradicionalmente asociados con el modelo británico de sistema político, como Australia, Canadá, India y Nueva Zelanda, donde también se han formado gobiernos de coalición en los últimos tiempos.

El grado de consenso y estabilidad a largo plazo de las políticas públicas ha sido mayor en los regímenes parlamentarios que han sido capaces de producir gobiernos de coalición multipartidista durante varias décadas. Alemania es un buen ejemplo: desde finales de la década de 1940 siempre ha habido gobiernos de coalición de dos partidos, con cuatro combinaciones diferentes entre cuatro partidos, que aseguran muchos elementos de continuidad entre los sucesivos gobiernos. Otro claro ejemplo es Suiza, donde los mismos cuatro partidos han estado en el gobierno desde 1959. En una serie de países europeos, la posición intermedia de un partido liberal, agrario, centrista o regional favorece la formación de coaliciones moderadas, ya sea con un partido laborista o socialdemócrata a la izquierda o con uno conservador o democratacristiano a la derecha. Incluso las grandes coaliciones entre los dos partidos mayores han sido comunes en Austria y Bélgica y se han formado en diversos períodos en Alemania, Grecia, Holanda e Italia.

En términos generales, la relación relevante entre el sistema de partidos y la formulación de políticas públicas se puede resumir así: cuanto menor es el número de partidos políticos en el gobierno, mayor tiende a ser el grado de cambio e inestabilidad de las políticas. En sistemas multipartidistas que favorecen los gobiernos de coalición o los acuerdos interinstitucionales, como los que acabamos de mencionar, los partidos políticos tienen que negociar y acordar las decisiones sobre propuestas de políticas comunes. Es poco probable que las políticas gubernamentales resultantes sean totalmente coincidentes con alguna de las preferencias tradicionales de los partes implicados, dado que han de ser apoyadas por una mayoría suficiente para convertirse en ley. Pueden alcanzarse acuerdos intermedios entre los partidos dentro de conjuntos relativamente moderados y más bien «centristas» de posiciones políticas. Dado que algunos partidos pueden ser capaces de negociar o formar coaliciones con diferentes socios en diferentes períodos, pueden introducir elementos de continuidad política, aun cuando cambie la composición partidaria de las asambleas y los gobiernos sucesivos. La adopción de políticas públicas por amplio consenso evita los cambios drásticos e induce una estabilidad política relativa a medio o largo plazo.

En ciertos círculos políticos, periodísticos y académicos mal informados ha habido muchas conjeturas sobre si los gobiernos de un solo partido pueden estar más comprometidos con políticas responsables, mientras que las coaliciones multipartidistas y los gobiernos divididos pueden quedar paralizados o ser más vulnerables a las amenazas y los giros de partidos menores y a veces extremos –como se argumenta con frecuencia, por ejemplo, en relación con Israel–. Sin embargo, toda la evidencia sistemática demuestra que estos reparos carecen de fundamento.

Gracias a bases de datos recientemente disponibles de manifiestos electorales de los partidos políticos para un elevado número de países durante un largo período, es posible estimar las posiciones políticas relativas y las distancias entre los partidos políticos en un gran número de democracias maduras. Por lo tanto, también podemos estimar la posición política de los partidos en el gobierno y el grado de cambio de políticas entre gobiernos partidistas consecutivos.

Mi estudio de 295 elecciones y los subsiguientes gobiernos en veinticuatro países democráticos desde la Segunda Guerra Mundial confirma la relación antes enunciada: a medida que el número de partidos en el gobierno aumenta, el grado de inestabilidad política disminuye. En comparación con sistemas con gobiernos de un solo partido, como Gran Bretaña y Grecia hasta hace muy poco tiempo, una larga serie de gobiernos de coalición de dos partidos, como los de Alemania, tienden a reducir la inestabilidad política a la mitad. Tres, cuatro o más partidos en el gobierno, como en Suiza, Bélgica o Israel, tienden a reducir la inestabilidad política a cerca de un tercio.

En Estados Unidos, un sistema de dos partidos también está asociado con una alta estabilidad de políticas públicas durante períodos mucho más largos que en Gran Bretaña o en otros países. Esto se deriva de un amplio consenso político, pero también de la separación de poderes y el sistema de controles y contrapesos, que por lo general requiere de acuerdos amplios entre la Presidencia y el Congreso para aprobar legislación. En Estados Unidos el número de leyes importantes que se aprueban durante un período legislativo es relativamente bajo, en comparación con la mayoría de los regímenes parlamentarios, y la gran mayoría de la relativamente pequeña cantidad de leyes importantes que se aprueben, con pocas excepciones, se basan en amplios acuerdos.

En otros regímenes de separación de poderes, las situaciones de «gobierno dividido» en las que el partido del presidente no tiene una mayoría en la Asamblea tienden a promover ya sea amplia cooperación y acuerdos o estancamiento legislativo y conflicto, según si existen o no ciertos incentivos institucionales. Un estudio de los regímenes presidenciales de América Latina durante más de dos décadas muestra que un alto número de partidos en coaliciones presidenciales, como en Brasil y Chile, favorece la estabilidad política, mientras que los presidentes de partido único, como en Argentina y Perú, están asociados con niveles más altos de cambio de políticas. Son los gabinetes presidenciales de coalición multipartidista los que tienden a lograr mayor cooperación interinstitucional y el apoyo del votante mediano, con mucha más frecuencia que la alternancia de presidentes de gobiernos de un solo partido.

En conjunto, se están adoptando cada vez más políticas bastante homogéneas y estables, tanto en algunos sistemas que tradicionalmente favorecían la política de confrontación como en los regímenes de consenso bien establecido que se caracterizan por gobiernos de coalición multipartidista, así como en algunos regímenes con separación de poderes. Si la formación de políticas tiende a ser cada vez más previsible, y en un número creciente de países han quedado ampliamente descartados grandes cambios en las principales cuestiones económicas y sociales, cabe preguntarse por qué debería seguir siendo deseable una alta competencia entre partidos políticos, aparte, tal vez, del gusto por la variedad. A fin de cuentas, resulta que la adopción de políticas públicas eficaces se logra en proporción directa a cómo tiende a desaparecer la competencia entre partidos políticos.

LOS GOBIERNOS INEFICACES PIERDEN ELECCIONES

En concurrencia con la pérdida de poder de decisión real de los gobiernos estatales a favor de políticas estables y la influencia de las organizaciones internacionales, los partidos políticos de gobierno están perdiendo las elecciones con una frecuencia más alta que nunca. Un alto número de elecciones de ámbito estatal, desde el estallido de la crisis financiera y económica mundial en 2008, ha producido resultados sin precedentes, especialmente en relación con la derrota de partidos en el gobierno.

Entre los episodios destacados se encuentran los siguientes: en Islandia en 2009, el Partido de la Independencia, que había estado en el poder durante dieciocho años, perdió un tercio de su apoyo y pasó a la oposición; en Japón en 2009, el conservador partido liberal-demócrata, que había estado en el gobierno un 95 % del tiempo desde la Segunda Guerra Mundial, perdió un tercio de sus votos; cuatro años más tarde, en 2013, su reemplazo en el gobierno, el Partido Democrático de centro-izquierda, perdió dos tercios de sus votos y tres cuartas partes de sus escaños, el peor resultado de un partido en el poder en la historia del país; en el Reino Unido en 2010, el partido laborista en el gobierno obtuvo su peor resultado en proporción de votos desde la Primera Guerra Mundial, cuando se convirtió en un partido de gobierno por primera vez; en Hungría en 2010 los socialdemócratas en el gobierno perdieron más de la mitad de su anterior apoyo electoral; en Irlanda en 2011, el Fianna Fail, el partido de gobierno más habitual desde la independencia del país, cayó al tercer puesto en las votaciones; en España en el año 2011, los socialistas en el gobierno obtuvieron su peor resultado desde el restablecimiento de la democracia en la década de 1970; en Grecia en 2012 los socialistas en el gobierno perdieron el 70 % de su apoyo anterior y se convirtieron en el tercer partido en número de votos; una nueva elección tuvo que ser convocada seis semanas después para tratar de producir una mayoría multipartidaria alternativa; en Bulgaria en 2013 los conservadores en el gobierno perdieron una cuarta parte de su apoyo anterior y fueron reemplazados por un gobierno encabezado por un independiente y formado por expertos no partidistas y una coalición de partidos; en la República Checa en 2013, la coalición de tres partidos de centro-derecha en el gobierno perdió un 45 % de su apoyo anterior, mientras que otros tres partidos obtuvieron mayor número de votos que cualquiera de ellos.

Este tipo de tormentas no es completamente nuevo. A lo largo de los siglos XIX y XX, las nuevas crisis financieras estuvieron asociadas con altas tasas de cam...

Índice

• Portada
• Prefacio
• Introducción
• ¿Quiénes gobiernan?
• Cómo gobiernan
• Conclusión
• Apéndices
• Agradecimientos
• Fuentes y lecturas complementarias
• Referencias
• Créditos