L' argent de l'État: pourquoi et comment

Tome 1 - Le revenu

Pierre-P. Tremblay

• Éditeur: Presses de l'Université du Québec
• Année: 2013
• ISBN:
  9782760535862
• Sujet: Politique et relations internationales
• Sous-sujet: Affaires publiques et administration

À la fois pourvoyeur de fonds, emprunteur, investisseur, employeur et commerçant, l'État est un acteur économique omniprésent. Comment décide-t-on des finances publiques? L'auteur de ce livre explique les éléments les plus déterminants des politiques de financement de l'État.

L’IMPÔT D’HIER À AUJOURD’HUI

C’est une vielle histoire que celle des finances publiques. On pourrait la faire remonter à l’apparition d’une première organisation humaine et à la distribution du pouvoir qui lui serait inhérente. L’exercice du pouvoir politique s’accompagne d’une appropriation de ressources dont une part est immanquablement justifiée par les besoins de sécurité collective. Le pouvoir s’incarne dans un chef, un monarque ou quel que soit le titre dont il se pare. Cette reconnaissance, il la doit à un rassemblement de personnes qui l’accepte de gré ou de force. Il est donc essentiel que l’existence de cette société soit protégée et perpétuée pour le maintien effectif du pouvoir et du statut de leader. C’est dans ce lien fondamental entre dirigeant et dirigé que se développe et évolue le phénomène des finances publiques.

Les finances publiques contemporaines, tant dans notre façon de les concevoir que dans nos manières de les utiliser, sont fort différentes de celles qui étaient en vigueur sous l’empire de Rome, malgré la ressemblance de la structure des impôts. Elles se distinguent certes par leur nature, leur taille, leurs fonctions économique et politique. Pour apprécier ces distinctions, nous disposons d’indices chiffrés et écrits, qui nous fournissent descriptions et ordres de grandeur. Toutefois, ces indices nous renseignent bien peu sur leur relation essentielle à la culture de la société, voire à la civilisation dont les finances publiques constituent l’un des rouages essentiels. Sans cette information, il est illusoire de penser que l’on pourra comprendre le denier public dans son essence et dans sa réalité. La compréhension du phénomène des finances publiques n’est possible que dans la mesure où nous en connaissons la morale, c’est-à-dire l’éthique. Sans elle, et sans connaître le sens particulier que les différentes cultures lui attribuent, il est impensable de prétendre saisir le bien-fondé et les enjeux du denier public. C’est ainsi que nous postulons que les choix de finances publiques que doit faire l’État sont déterminés par les besoins généraux des collectivités. En revanche, leur pertinence et leur rendement ne peuvent être évalués correctement sans l’intelligence de leur morale.

L’éthique des finances publiques est indissociable de leur nature telle qu’elle était aux différentes époques de l’histoire des civilisations. La brutalité des premiers impôts a, depuis des lustres, fait place à une fiscalité mieux justifiée et intimement liée aux besoins en services et biens publics de l’ensemble de la collectivité. Les premiers impôts nous apparaissent aujourd’hui comme foncièrement injustes et inéquitables parce que nous les jugeons avec nos critères actuels. Pourtant, le multiculturalisme ambiant devrait nous mettre en garde contre cette tentation. On ne peut ignorer, avec les informations dont nous inondent les divers médias, que le tolérable de l’un est l’intolérable de l’autre. Pensons, pour s’en convaincre, à la diversité du statut de la femme à l’heure actuelle sur la planète. Ce statut est fondamentalement une valeur culturelle qui transcende les régimes politiques et les systèmes politiques ; et ce statut, quel qu’il soit, nous parle de la finalité des choses, ce qui va au-delà de leur apparence et de leurs habits. Il en va de même des finances publiques. Il faut observer leurs principaux indicateurs à la lumière de l’essence du pouvoir et de la culture qu’elles servent. Par exemple, les soins de santé sont gérés différemment au Canada et aux États-Unis ; ce fait ne découle ni de la richesse économique ni du régime politique ici et chez nos voisins du Sud. Il est une résultante de valeurs culturelles différentes et dont l’évolution n’a pas connu le même rythme, sans toutefois préjuger de la supériorité des unes sur les autres parce que, justement, elles sont différentes.

En outre, le concept de finances publiques n’est pas universel. Il existe plusieurs endroits sur le globe où les ressources constituées au nom de l’État demeurent largement confondues avec les biens personnels des dirigeants, et ce, en toute légalité, voire, pour certains de ces dirigeants, en toute légitimité. Cela dit, convenons que dans les sociétés libres et démocratiques, il est inconcevable de dissocier les finances de l’État des grands principes de justice que sont l’équité, l’efficience ou encore, de manière beaucoup plus triviale, l’efficacité. Tous les débats portant sur le denier public ont pour trame de fond l’un ou l’autre de ces principes et, parfois, les réunissent tous.

Cette façon de discuter est encore toute récente à l’aune de l’histoire. Il a fallu pour cela un cumul d’événements qui ont bouleversé le cours de l’histoire et la manifestation de phénomènes nouveaux. La montée irrésistible de l’économie publique dans l’économie générale d’un pays est en partie, pour ne pas dire en totalité, due à ce cumul et aux enseignements que les sociétés en ont tirés. Si, comme proposé, le concept de finances publiques est un effet miroir des valeurs culturelles, il serait logique d’affirmer que l’évolution de ce concept implique nécessairement une modification des principes éthiques qui s’y rattachent. Par exemple, un impôt qui aurait été tenu pour juste et acceptable dans la France du Moyen Âge serait perçu comme abusif et arbitraire à l’heure de la Cinquième République. Inversement, les gens de la féodalité comprendraient bien peu de choses à nos débats fort médiatisés sur la rectitude de nos budgets publics. Le fameux scandale des commandites qu’a connu le Canada et qui a fait rage surtout au Québec n’aurait été qu’une simple décision administrative fort légitime en d’autres temps et sous d’autres cieux. Comme quoi tout est relatif en matière de gestion des deniers publics, comme en beaucoup d’autres choses d’ailleurs, dès lors qu’il peut y avoir évolution.

L’intention de cet avant-propos sur la politique des finances publiques est donc de tracer l’évolution de la manière de penser le denier public à travers les âges et d’en indiquer les principales métamorphoses. Cette connaissance est indispensable à la compréhension des finances publiques actuelles. Pour ce faire, il faut emprunter le chemin qu’ont déjà balisé les chercheurs qui se sont intéressés à l’histoire des finances publiques. La voie choisie est celle de la civilisation occidentale, de son origine proche-orientale à nos jours.

Bien que le concept de finances publiques, peu importe la définition qu’on lui donne, ne soit pas, comme le précise Michel Bottin1, une manifestation exclusive des formes contemporaines de l’État, il nous semble être un outil inadéquat pour une revue historique, en raison notamment d’une trop grande variation de définitions existantes. Nous ferons donc route avec le concept de l’impôt, son essence étant demeurée constante. Ce concept comporte aussi des avantages d’un point de vue technique. Le phénomène de la fiscalité est à la base un acte de transfert entre deux patrimoines, soit le patrimoine de l’individu ou d’un groupe organisé d’individus au profit d’une autorité constituée. Il y a dans ce geste, du moins en germe, un caractère public indispensable aux finances publiques. La fiscalité, de plus, permet une mise en évidence plus facile et plus rapide des valeurs éthiques de justice et d’équité que ne peut le faire l’élément des finances publiques que constituent les dépenses.

D’ABORD UN ACTE DE PUISSANCE BRUTE…

Les historiens s’entendent habituellement pour situer l’origine de l’impôt à l’époque du tout premier empire d’Égypte établi vers l’an 3500 avant Jésus-Christ2. Les principales étapes de l’histoire des finances publiques ont été bien établies par leurs travaux et sont bien connues. Nous allons donc adopter leur démarche et utiliser leurs repères historiques pour tenter de mettre en évidence l’éthique des finances publiques aux différents stades de leur évolution.

Ce serait vraisemblablement au roi Ménès que nous devons les premières organisations fiscales3. On discerne pour la première fois, sous son règne, un lien assez clair entre des individus et un État qui les gouverne. Les sujets contribuent aux charges du royaume. Une première particularité du système fiscal de l’époque révèle que l’exercice du pouvoir n’est pas concentré en un seul lieu, mais qu’il est partagé. On rapporte qu’il existait alors deux institutions fiscales : la Maison blanche et la Maison rouge.

La Maison blanche, située dans le sud de l’Égypte, servait, dit-on, de ministère des Finances pour la gouverne temporelle du royaume. La Maison rouge, localisée géographiquement au nord du pays, aurait plutôt été destinée à pourvoir aux besoins du culte et de son clergé. Vers 2500 avant l’ère chrétienne, la première aurait été scindée en deux divisions : l’administration des greniers et le Trésor, dont la fonction était de gérer les stocks de métaux précieux et de denrées non périssables. C’est l’amorce d’une fiscalité dont la complexité ne fera que s’accroître sous Rome. Mais, pour l’instant, le versement des impôts s’effectue par des offrandes obligatoires. Le contribuable s’acquittait de sa dette en fournissant aux deux institutions des métaux précieux, des denrées ou encore, tout simplement, en exécutant un travail.

Ces contributions étaient édictées en vertu soit d’une imposition directe, soit d’une imposition indirecte. L’impôt direct touchait le revenu et le capital, le fardeau de ce dernier étant calculé sur la base d’un cadastre. En revanche, l’impôt indirect était perçu à partir de droits de douane appliqués sur les importations ainsi que sur les exportations. L’administration de ces droits était confiée au Directeur des caravanes, dont la fonction première était de tenir un registre des produits entrants et des produits sortants du royaume. C’était, somme toute, un système simple et efficace à propos duquel André Neurisse affirme qu’il a permis à la civilisation du Nil de prospérer pendant fort longtemps. On peut voir dans ces propos une affirmation d’un lien entre la bonne santé des finances publiques et le progrès général d’une société. Les historiens feront d’ailleurs de la détérioration des finances publiques un facteur important du déclin de certaines civilisations.

Malgré son apport à la prospérité de la civilisation du premier empire d’Égypte, ce premier système fiscal est dénué d’une finalité collective clairement affirmée. Il est avant tout et dans sa finalité même un outil du pouvoir personnel du roi et de celui des prêtres, dont on peut certainement présumer de la rivalité. C’est éminemment un instrument de puissance individuelle dont les enjeux éthiques ne peuvent découler que des valeurs personnelles de ceux qui la détiennent. Il n’y a pas, dans un tel régime, une reconnaissance factuelle du droit du contribuable, comme il n’y a pas, dans l’exercice de ce pouvoir individuel et personnel, une finalité de réaliser et de préserver un bien-être collectif. À l’époque de Ménès, les détenteurs du pouvoir n’avaient probablement pas conscience du rôle de ce bien-être dans le développement et la prospérité. C’est encore, aujourd’hui et dans certaines contrées de la Terre, une vision absente de la gouverne des sociétés.

… QUI ACQUIERT UN CARACTÈRE POLITIQUE…

L’ancien empire d’Égypte disparu, place à la civilisation hellénique. Place surtout a...

Table des matières

• Couverture
• Presses de l'Université du Québec
• L'ARGENT de L'ÉTAT - Pourquoi et comment
• Crédits
• INTRODUCTION
• CHAPITRE 1
• CHAPITRE 2
• CHAPITRE 3
• CHAPITRE 4
• CHAPITRE 5
• CHAPITRE 6
• CONCLUSION
• ANNEXE
• LEXIQUE
• BIBLIOGRAPHIE
• Quatrième de couverture