La reconversion économique des régions québécoises

Les expériences de Sorel-Tracy et Drummondville

Marc-André Houle

• Éditeur: Presses de l'Université du Québec
• Année: 2021
• ISBN:
  9782760555105
• Sujet: Physical Sciences
• Sous-sujet: Geography

La fin des Trente Glorieuses, l'accélération de la mondialisation et la libéralisation des marchés à partir des années 1970 ont forcé des villes et des régions entières, tout spécialement celles de tradition industrielle, à se repositionner sur le plan économique. Le cas des grands centres a été abondamment documenté, mais qu'en est-il des villes de taille intermédiaire?? Au Québec, les villes de Sorel-Tracy en Montérégie et de Drummondville au Centre-du-Québec s'avèrent des pôles industriels d'importance au XXe siècle. Grâce à son chantier maritime, à l'industrie métallurgique et aux entreprises de la famille Simard, Sorel-Tracy a accueilli, à une certaine époque, les ouvriers les mieux rémunérés du Québec. Au même moment, Drummondville, avec ses manufactures du textile et ses milliers de travailleurs, était reconnue comme la «?ville de la soie?». Après avoir connu la gloire puis la dévitalisation, ces villes ont entamé des démarches de reconversion qui leur ont permis de renaître.Dans le présent ouvrage, Marc-André Houle retrace la trajectoire industrielle de ces deux villes et de leurs régions. L'auteur documente le processus qui a mené à leur reconversion économique, tout en s'intéressant plus largement à la gouvernance et à la trajectoire des politiques de développement régional et des politiques industrielles au Québec. Ce livre s'adresse autant aux chercheurs, aux étudiants et aux professionnels du développement économique qu'aux lecteurs et lectrices intéressés par le développement du Québec et de ses régions.Marc-André Houle est titulaire d'un doctorat en science politique de l'Université du Québec à Montréal (UQAM), où il a également été chargé de cours. Il travaille présentement dans le domaine du développement économique au Centre-du-Québec.

CHAPITRE

1

La gouvernance et la trajectoire des politiques de développement régional et des politiques industrielles au Québec

L’État est un puissant moteur de développement régional et industriel dont le rôle a passablement évolué au fil du temps. Dans le contexte politique du Québec, le développement régional et le développement industriel se partagent entre les différents paliers de gouvernement qui possèdent des responsabilités, des institutions et des stratégies propres en la matière. Du point de vue du développement régional, l’entrée en crise du modèle fordiste et la montée de l’idéologie néolibérale se sont traduites par un processus de transfert de responsabilités vers des unités politiques représentant des territoires de plus petites tailles et des organismes de toute sorte sont apparus comme autant de nouveaux acteurs de développement. Les leviers politiques et économiques dont disposent maintenant les différents paliers de gouvernement et les organismes qui en émanent leur offrent une légitimité et les moyens nécessaires pour agir. En matière de politique industrielle, les modes d’intervention sont plus directement tributaires des responsabilités qui sont dévolues aux gouvernements à l’intérieur de la Constitution canadienne. On peut par exemple penser aux compétences du gouvernement fédéral dans les domaines du commerce international et de la défense ou à celle des provinces en matière de ressources naturelles. Conséquemment, on observe ici moins un transfert de responsabilités dans le temps qu’une évolution dans l’occupation des compétences et dans l’utilisation des instruments de développement industriel.

Dans le cadre de ce chapitre, nous proposons de tracer une cartographie de la gouvernance québécoise des politiques de développement régional et une trajectoire des politiques industrielles afin de poser les balises de l’environnement politique dans lequel nos cas d’étude ont dû et doivent évoluer pour assurer leur développement. Ce chapitre sera également l’occasion de voir comment peuvent s’arrimer politique de développement régional et politique industrielle dans une perspective de gouvernance multiniveaux¹ et de prendre acte de la transformation du rôle de l’État à travers le temps, et ce, tout particulièrement dans le contexte de la crise du fordisme. Pour ce faire, nous allons dans un premier temps explorer brièvement les moyens qui s’offrent à l’État pour intervenir en région, à savoir la planification, l’aménagement et la politique régionale. De là, nous passerons en revue les différents échelons de pouvoir, l’évolution de leur mode d’intervention dans le temps et leur dynamique dans le contexte du Québec de manière à présenter les différents instruments et leviers à la disposition des régions en situation de reconversion. Deuxièmement, nous nous pencherons sur la dimension industrielle des politiques de développement des gouvernements fédéral, québécois et des administrations municipales dans une perspective historique. Dans le cas du gouvernement fédéral, une attention particulière sera accordée à la politique d’approvisionnement dans les secteurs maritime, naval² et militaire et à la politique commerciale dans le secteur du textile, tandis que nous aborderons les paliers québécois et municipal de manière plus générale. Cet exercice permettra de mettre la table pour l’analyse de nos cas d’étude et de comprendre le rôle joué par les pouvoirs publics dans leur cheminement industriel et l’évolution de leurs créneaux traditionnels, c’est-à-dire la construction navale pour Sorel-Tracy et l’industrie du textile pour Drummondville.

1. Les échelons politiques et les modes d’intervention en matière de développement régional

Un premier mode d’intervention que possède l’État en matière de développement régional est la planification. Elle consiste, pour l’essentiel, à déterminer des objectifs ainsi que des résultats à atteindre pour un territoire. Le professeur en économie régionale Marc-Urbain Proulx définit la planification régionale comme l’« ajout de rationalité à la prise de décisions collectives sur les territoires situés entre l’État central et les collectivités locales » et précise que son « essence […] vise clairement la création de conditions matérielles et immatérielles favorables au développement culturel, social et économique à long terme, en respectant l’environnement naturel ». (Proulx, 1996, p. 270-271) Il ajoute que, dans le contexte du Québec, la planification « offre des procédures théoriques afin de guider l’élaboration systématique des quatre grandes dimensions de la rationalisation des actions : la vision globale, le cadre stratégique, la prise de décision et l’interaction entre les divers acteurs ». (Proulx, 2011, p. 240) La planification contribue ainsi à alimenter le processus politique et à légitimer l’action publique. Elle implique un apprentissage, produit des normes et débouche sur un exercice de projection dont l’objectif n’est pas de prévoir le futur, mais bien de discerner les futurs possibles. (Bélanger, 2009)

L’aménagement est le prolongement de l’exercice de planification régionale et vise l’exécution dans l’espace des objectifs retenus par une communauté. Aménager le territoire c’est, selon la formule de Jérôme Monod et Philippe de Castelbajac (2016), disposer du territoire avec ordre. Ce processus nécessite d’organiser le territoire et son environnement afin d’engager un changement ou d’y faire face : crise économique et dévitalisation, transformation sociale et démographique ou innovation technologique. Les mécanismes d’aménagement réfèrent à l’« organisation, la gestion et l’optimisation méthodiques d’un système impliquant l’intégration d’un territoire, des ressources qu’il contient, de la population qui l’habite et des organisations de développement qui la quadrillent ». (Source inconnue, cité dans Bélanger, 2009)

Les objectifs poursuivis par la planification et l’aménagement vont s’inscrire dans une politique régionale, laquelle regroupe généralement « un ensemble de mesures qui peuvent être menées par les gouvernements afin de promouvoir le développement de tout le territoire, dans le but de limiter les disparités et d’encourager une distribution de la population et des activités économiques qui [soient] plus équilibrées. » (Organisation de coopération et de développement économiques [OCDE], 2001, cité dans Ministère du Développement économique, de l’Innovation et de l’Exportation, 2006, p. 13) Une politique régionale peut être mise en œuvre à divers échelons politiques et être gérée de différentes manières : centralisée, déconcentrée ou décentralisée. Par exemple, si un gouvernement élabore, met en œuvre et gère la politique territoriale à partir du centre de l’administration publique, on dit de cette gestion qu’elle est centralisée. De là, il peut procéder à une déconcentration des services en distribuant des compétences (humaines et techniques) au sein d’une même organisation depuis le centre administratif vers les régions. En revanche, un gouvernement procède à une décentralisation³ lorsqu’il opère un transfert de pouvoirs du centre vers une organisation subordonnée distincte de lui. L’organisation en question disposera alors d’une personnalité juridique propre et d’une forme plus ou moins grande d’autonomie décisionnelle et financière. La politique régionale est un des instruments permettant de mettre en œuvre le processus de régionalisation, c’est-à-dire « la prise en compte des spécificités régionales dans “l’administration des affaires publiques” ». (Morin, 2006, p. 12) La régionalisation est, en somme, un processus global qui incorpore à la fois des mécanismes de déconcentration et de décentralisation et se rapporte à un transfert de responsabilités administratives, économiques et politiques qui prennent la forme d’une association entre un gouvernement supérieur et des représentants régionaux afin de gérer des mandats relevant de l’État.

L’organisation et la gestion du développement régional sur le territoire du Québec interpellent différents échelons politiques qui correspondent soit à une forme de gouvernement ou, à tout le moins, à un centre de décision. Conséquemment, il faut parler dans le cas du Québec de politiques de développement régional au pluriel. À l’instar de Marc-Urbain Proulx (2002) (tableau 1.1), on constate qu’il existe au Québec huit échelons territoriaux (maintenant sept depuis l’abolition des Conférences régionales des élus [CRÉ] en 2014) à partir desquels peuvent émaner des interventions en la matière.

TABLEAU 1.1

Échelons territoriaux et leur centre décisionnel

Échelon territorial	Centre de pouvoir/décision
8. Planétaire	Organisations supranationales (ONU, OMC, FMI)
7. Continental	Organisations supranationales [ACEUM]
6. Fédéral	Gouvernement du Canada
5. Provincial	Gouvernement du Québec
4. Macrorégional	Conférence régionale des élus (CRÉ)
3. Microrégional	Municipalité régionale de comté (MRC)
2. Local	Municipalités, villes et villages
1. Microlocal	Arrondissements

Source : M. -U. Proulx, 2002, p. 130 .

Précisons d’emblée que s’il est vrai que les politiques poursuivies et les décisions prises par les organisations supranationales ainsi que les dispositions incluses dans les traités continentaux ont une incidence sur les initiatives de développement régional, nous allons, dans le cadre de ce travail, nous concentrer sur les ordres de gouvernement et les acteurs publics qui s’impliquent directement et activement en matière de développement pour les régions du Québec. Dans cette optique, commençons avec le gouvernement fédéral canadien qui se trouve au sommet de la hiérarchie de ces pouvoirs.

1.1 Le gouvernement fédéral

Les disparités économiques qui existent entre les provinces canadiennes sont une problématique inhérente au fédéralisme canadien. En vertu de la constitution, tant le gouvernement central que ceux des provinces peuvent utiliser leurs compétences afin d’intervenir dans le champ du développement régional. (Dugas, 2005 ; Savoie, 2014) Pendant près de 100 ans, Ottawa a misé sur des politiques de nature macro-économique comme la construction de liens ferroviaires, la Politique nationale de 1879 (une politique protectionniste) ou l’économie de guerre pour assurer le développement et la croissance économique de l’ensemble des régions canadiennes⁴. Ce n’est qu’à partir des années 1960 que le développement régional fait l’objet d’une véritable politique nationale. (Baumier, 1998 ; Dugas, 2005 ; Savoie, 2003)

Notons d’abord que, dans l’esprit du rapport de la Commission royale sur les relations entre le Dominion et les provinces (Commission Rowell-Sirois) déposé en 1940, qui recommande entre autres de mettre en place un système permettant d’équilibrer la capacité financière des provinces, le programme canadien de péréquation est instauré en 1957. Celui-ci vise à réduire les disparités par la prestation de services publics. Toujours en 1957, à la suite de la Commission royale d’enquête sur les perspectives économiques du Canada (Commission Gordon), le gouvernement fédéral reconnaît officiellement l’existence d’inégalités entre les régions canadiennes. Dans la foulée de cette commission, différentes initiatives axées précisément sur le développement régional sont mises sur pied parmi lesquelles on retrouve :

[le] Programme d’aménagement rural et de développement agricole (ARDA), visant à améliorer le niveau de vie des agriculteurs installés sur des terres peu productives ; la création du Fonds de développement économique rural (FODER), qui devait permettre la réalisation d’initiatives fédérales-provinciales dans des régions désignées ; la formation de l’Office d’expansion économique de la région de l’Atlantique, qui administrait un fonds servant à financer des projets dans cette région du pays ; et la création de l’Agence de développement régional, qui encourageait le développement économique dans les régions où le chômage était élevé, au moyen de stimulants financiers aux entreprises du secteur de la fabrication. (Baumier, 1998)

Toutefois, en raison d’un manque de coordination entre, d’une part, les ministères fédéraux concernés et, d’autre part, les gouvernements fédéral et provinciaux, ces programmes n’obtiennent pas le succès escompté. Afin de centraliser la coordination des efforts en matière de développement régional et de travailler en partenariat avec les provinces, Ottawa crée en 1969 le ministère de l’Expansion économique régionale (MEER). Sa mission consiste à promouvoir le développement économique et à corriger les inégalités sociales dans les régions défavorisées du Canada dans une optique de création d’emplois. (Dugas, 2005, p. 4) Le ministère met en place un programme de stimulants industriels fondé sur des subventions et des garanties de prêts qui s’applique à des zones particulières. Celles-ci couvrent toutes les provinces de l’Atlantique, l’est et le nord du Québec, certaines parties du nord de l’Ontario ainsi que le nord des quatre provinces de l’Ouest. En fait, près de 70 % de la population canadienne peut bénéficier du programme, ce qui fait dire au professeur de géographie Clermont Dugas que : « [b]ien que la taille des subventions soit fonction du degré d’acuité des problèmes économiques régionaux, l’étendue de la base territoriale d’application du programme contribue à réduire considérablement son impact sur la lutte aux disparités régionales ». (Dugas, 2005 p. 4-5) Le ministère concentre néanmoins ses efforts dans 23 « zones spéciales » à partir desquelles le développement pourrait rayonner et profiter aux régions. Concrètement, il s’agit de favoriser la concentration d’industries dans certains pôles régionaux de façon à stimuler les investissements privés et à créer des retombées pouvant bénéficier à leurs territoires périphériques. Ces zones sont également admises à des subventions destinées à l’« aménagement d’infrastructures de communications, construction d’écoles, systèmes d’aqueducs et d’égouts, équipements communautaires et stimulants industriels ». (Dugas, 2005 p. 5) Cette façon de faire ...

Table des matières

• Couverture
• Page de titre
• Copyright
• Dédicace
• Remerciements
• Avant-propos
• Liste des tableaux
• Liste des sigles et acronymes
• Introduction
• Chapitre 1: La gouvernance et la trajectoire des politiques de développement régional et des politiques industrielles au Québec
• Chapitre 2: L’expérience de reconversion industrielle à Sorel-Tracy : de la construction navale à l’écologie industrielle
• Chapitre 3: La reconversion industrielle de Drummondville : de la ville de la soie au modèle de développement
• Chapitre 4: l’analyse comparative des expériences de reconversion industrielle de Sorel-Tracy et Drummondville : les bases d’un cadre d’analyse et d’intervention
• Conclusion
• Épilogue
• Bibliographie