La gouvernance

Frontières, dispositifs et agents

Louis Côté

• Éditeur: Presses de l'Université du Québec
• Année: 2011
• ISBN:
  9782760531024
• Sujet: Commerce
• Sous-sujet: Gouvernement et monde des affaires

Comment se jouent les transformations de la gouvernance? Comment se redessinent les frontières? De quelle manière les dispositifs se renouvellent-ils? Cet ouvrage, dont la plupart des articles ont été remaniés depuis leur parution dans Télescope, constitue un outil indispensable à toute personne désireuse de connaître les réponses à ces questions.

Partie 1

LES MODES DE GOUVERNANCE

L’État intégré

De gouvernement à gouvernance: le cas de la Suède

Göran Sundström

Professeur, Université de Stockholm, Suède

Bengt Jacobsson

Professeur, Université de Södertörn, Suède

Traduit de l’anglais

«De gouvernement à gouvernance» est un leitmotiv des sciences sociales contemporaines. Il indique d’une part le virage entre un processus décisionnel hiérarchique et un processus axé sur les réseaux et, d’autre part, un éclatement des frontières entre les acteurs publics et privés. Il marque également un changement dans la façon dont les politiciens agissent.

L’important mouvement qui sous-tend ce virage, sur lequel nous allons nous concentrer dans le présent article, est l’intensification et l’interdépendance des échanges entre les États et avec diverses organisations internationales. Ce mouvement de fond a fondamentalement modifié les conditions d’exercice de la politique et de l’administration quoique nous ignorions en grande partie le cheminement de cette évolution. Cet article contribue à la discussion sur le sujet. À partir de plusieurs études empiriques sur la Suède, nous analyserons comment se manifeste le virage de gouvernement à gouvernance dans un contexte d’internationalisation. Nous nous concentrerons particulièrement sur «l’européanisation» des pays membres de l’Union européenne (UE). Par «européanisation», nous entendons les échanges entre l’administration d’un État membre, d’une part, et les administrations des autres États membres et des différents organismes de l’UE, d’autre part, de même que les répercussions que ces échanges ont sur l’organisation et le fonctionnement de l’État1. Nous nous attarderons sur l’administration centrale (plutôt que sur les administrations régionale et locale) et sur le quotidien des fonctionnaires des niveaux intermédiaire et inférieur dits low politics plutôt qu’au travail des politiciens dits high politics.

Parmi les questions que nous aborderons, l’une porte sur le degré d’intégration des États au sein de l’UE. Certains chercheurs soutiennent que les objectifs de l’UE sont limités et n’incluent que des secteurs d’activité bien définis et apparemment transnationaux (tels que le Marché commun, l’environnement et le crime organisé) et qu’à l’inverse la grande partie des activités nationales est hors du champ des intérêts de l’UE. D’autres avancent au contraire que les ambitions et les actions de l’UE touchent pratiquement tous les secteurs (Schmitter, 1996; Maurer et Wessels, 2001).

Pour notre part, nous ne craignons pas d’affirmer que tous les secteurs d’activité de la Suède sont influencés par l’UE. Naturellement, certains secteurs (en raison des contacts, des règlements et des arrangements organisationnels) le sont plus que d’autres, mais aucun ministère ni organisme ne peut sérieusement prétendre qu’il n’est nullement influencé par l’UE.

Un deuxième développement portera sur les conséquences de cette intégration. Selon certains chercheurs, il y aurait un «dépérissement de l’État» parce que ses pouvoirs sont désormais partagés (Schmitter, 1996; Sassen, 1999). D’autres soulignent que, bien que l’augmentation des décisions prises à l’extérieur de l’État complique le contrôle et la coordination des activités étatiques, les États demeurent les principaux acteurs des processus décisionnels. De plus, les décisions les plus importantes sont toujours prises au palier national (Leonard, 2005; Putnam, 1988; Milward, 1992; Moravscik, 1993).

Nous tenterons de démontrer que les États ne «dépérissent» pas. L’accroissement des échanges transfrontaliers à différents niveaux administratifs peut certes entraîner une fragmentation de l’État, verticale, entre les politiciens et les fonctionnaires (Trondal et Veggeland, 2003) et horizontale, entre les unités administratives d’un même niveau hiérarchique (Kohler-Koch, 1996; Mörth, 1999; Kjær, 2004; Jacobsson et al., 2004). Cette tendance à la fragmentation est la conséquence d’écueils d’ordre pratique, tels que les lourdes charges de travail, les courts délais impartis et les difficultés liées à la supervision des activités et des processus au sein de l’UE. Qui plus est, l’UE est polycentrique et il est parfois difficile de déterminer quelle autorité décide des sujets à discuter, supervise, contrôle, à quel moment et de quelle façon. Quand on observe l’UE de l’extérieur, on a l’impression que n’importe qui peut inscrire n’importe quoi, n’importe où et n’importe quand à l’agenda politique (Mény, 1996, p. 13; Christiansen et Kirchner, 2000, p. 3).

L’UE attribue en outre une grande importance à l’expertise notamment en ce qui concerne l’expertise substantielle (Radaelli, 1999). L’UE est ainsi un terrain propice pour les spécialistes en négociation et en coordination. Un troisième groupe d’experts est favorisé au sein de l’UE: celui que Lequesne et Rivaud (2003) ont appelé le groupe des «sages». La légitimité de ce groupe repose sur sa capacité à interpréter les caractéristiques politiques de l’UE et à établir des valeurs, des normes et des règles fondamentales2. Cette allégeance excessive à l’expertise peut entraîner des difficultés pour les politiciens nationaux, leur ingérence étant jugée «illégitime» par les fonctionnaires habitués des réunions de l’UE. Enfin, il peut y avoir fragmentation lorsque des responsables de secteurs fortement intégrés consacrent beaucoup de temps et d’énergie à discuter avec différents acteurs (suédois et étrangers, des secteurs public et privé) des problèmes de leur propre secteur. Les participants à ces discussions peuvent alors développer des relations et même faire preuve entre eux de loyauté, en omettant de communiquer et de coordonner leurs idées et leurs activités avec les intervenants d’autres secteurs de leur propre État. Les réseaux sont ainsi devenus transnationaux, étroitement liés et axés sur les secteurs d’activité (Kohler-Koch, 1996; Vifell, 2006; Slaughter, 2005). L’État est donc soumis à des forces centrifuges qui remettent en cause l’idée voulant qu’il soit un acteur cohérent aux politiques coordonnées.

L’intégration accrue des États au sein de l’UE (et dans le monde) fait en sorte que les États deviennent davantage des «suiveurs» que des «élaborateurs» de règlements (Brunsson et Jacobsson, 2000; Levi-Faur, 2005; Jacobsson et Sahlin-Andersson, 2006; Djelic et Sahlin-Andersson, 2006). De nos jours, les États sont contraints par les directives européennes et par celles issues de la mondialisation. Il s’agit souvent de règlements «souples» sous forme de conseils, recommandations, plans, programmes, etc. (Mörth, 2004). Leur adoption est en grande partie volontaire, comme dans le cas de la «méthode ouverte de coordination» (MOC). Ce genre de règlements n’est pas assorti de sanctions formelles et offre aux acteurs étatiques beaucoup de latitude concernant leur application.

Le fait que les règlements «souples» soient fondés sur l’adoption volontaire et que leur inobservation ne soit pas assortie de sanctions formelles ne signifie pas pour autant qu’il y ait une liberté totale. Ces règlements ont de fervents défenseurs (Slaughter, 2005). Ils sont élaborés par des organisations internationales (publiques et privées) qui non seulement les recommandent fortement mais s’assurent également par divers moyens (évaluations, analyses comparatives, listes de classement, conférences et discussions) qu’ils sont compris et utilisés.

Toutefois, dans ce contexte d’organisations et de règlements transnationaux, les États demeurent des entités importantes. Les prescripteurs de règlements internationaux, tels que l’UE, ont besoin de ces entités. Elles possèdent des ressources que la plupart des organisations internationales ne détiennent pas, comme la légitimité démocratique, l’expertise et l’argent (Larsson, 2003; Burnham et Maor, 1995). Les organisations internationales, y compris l’UE, recueillent le point de vue des États. Jamais auparavant nous sommes-nous demandé aussi systématiquement et aussi souvent, sur un grand nombre de sujets, ce que nous voulions en tant que «Suédois». À cet égard, l’UE renforce les États. À ce titre, les États ne doivent donc pas être considérés uniquement comme des «suiveurs de règlements» mais, dans une certaine mesure, comme des «élaborateurs de règlements». En même temps, l’expression des «points de vue nationaux» dans les différentes arènes européennes est favorisée par les processus d’élaboration des règlements (Slaughter, 2005; Risse-Kappen, 1995). Les politiques des États sont de plus en plus intégrées de sorte qu’il est parfois difficile de distinguer l’UE et l’État comme deux niveaux distincts, soit politique et administratif (Mény et al., 1996).

Dans un troisième temps, nous mettrons en lumière les inquiétudes concernant la légitimité de l’État. Comment les politiciens maîtrisent-ils leur situation nationale quand les politiques et les règlements sont décidés au sein de réseaux transnationaux? De quelle façon tentent-ils de réduire la fragmentation de l’État et d’agir efficacement alors que leurs interventions sont, dans une large mesure, contraintes par des règlements élaborés par des instances lointaines qu’ils ont eu peu de chance d’influencer? Que font-ils lorsque le fossé entre les éléments sous leur contrôle et ceux pour lesquels ils sont tenus de rendre compte se creuse?

Nous montrerons que les politiciens et les fonctionnaires suédois ont minimisé l’importance de l’impact de la construction européenne. À cause de ce scepticisme des Suédois envers l’UE, aucun politicien n’a défendu l’idée que l’État devait être réorganisé à la suite de son adhésion à l’UE. On a au contraire insisté sur la légitimité historique, c’est-à-dire l’idée selon laquelle il était possible de maintenir les institutions suédoises traditionnelles bien que la Suède fasse partie de l’UE. En conséquence, il n’y a pas eu de discussions créatives sur les diverses façons d’organiser et de réglementer l’État dans un contexte transnational.

Nous aborderons ces questions3 pour nous essentielles en nous fondant sur plusieurs études empiriques: des études de cas, nos propres études, des études réalisées par d’autres chercheurs et étudiants ou par des organismes publics. Elles peuvent avoir un caractère général ou concret, celui-ci résultant de questionnaires écrits et d’entrevues.

Le questionnaire que nous avons réalisé en 2003 est un outil important. Il fait suite au questionnaire que nous avions réalisé en 1998 (Jacobsson et Sundström, 1999; Jacobsson et al., 2004). Il faisait partie d’un projet nordique et il a été également distribué au Danemark, en Norvège, en Finlande et en Islande. Dans le présent article, nous nous concentrerons sur le cas de la Suède, même si des comparaisons peuvent être établies avec d’autres pays nordiques.

Outre l’introduction et la conclusion, cet article comprend cinq sect...

Table des matières

• Couverture
• Copyright
• Table des matières
• La gouvernance - Frontières, dispositifs et agents - Louis Côté
• Partie 1 - LES MODES DE GOUVERNANCE
• Partie 2 - LES APPROCHES DE GESTION
• Partie 3 - CULTURE POLITICO-ADMINISTRATIVE
• Notices biographiques des auteurs
• Quatrième de couverture