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Cinq métropoles canadiennes

Michel Gariépy, Olivier Roy-Baillargeon

• Éditeur: Presses de l'Université de Montréal
• Année: 2016
• ISBN:
  9782760635586
• Sujet: Politique et relations internationales
• Sous-sujet: Urbanisme et développement urbain

Comment se prennent les décisions à l'échelle des régions métropolitaines et par qui sont-elles prises? Quels sont les moyens utilisés par les parties pour arriver à établir et mettre en oeuvre des politiques et des projets communs pour leur ville et leur agglomération? Et quelle est la place de la participation publique dans ces décisions? Bref, comment se déroulent les processus de planification à l'ère de la gouvernance et de la collaboration? En mettant en parallèle cinq métropoles canadiennes – Québec, Montréal, Ottawa-Gatineau, Toronto et Vancouver –, cet ouvrage jette un regard neuf sur la construction de l'action publique territoriale et les régimes urbains. Issu des travaux conjoints de chercheurs canadiens en aménagement et en urbanisme, il illustre clairement les similitudes, les contrastes et les particularités des dynamiques de gouvernance et de planification de ces cinq régions. Il révèle finalement la nature des relations politiques qui lient les échelles d'action en matière d'aménagement et de développement, et analyse les rapports de force, les jeux de pouvoir et la nature des conflits qui en découlent.

CHAPITRE 1

La participation publique
dans le Grand Montréal:
de la consultation
à la planification collaborative

Michel Gariépy et Olivier Roy-Baillargeon

Cette contribution vise à déterminer si et, le cas échéant, comment la participation publique récurrente peut être un facteur de cohérence de la planification territoriale entre les différentes échelles de gouvernement et comment les participants récurrents s’adaptent à la différenciation de l’action publique qui s’effectue dans sa mise en œuvre. Elle prend appui sur cinq cas échelonnés de 2004 à 2014, dans la région de Montréal: un de ces cas se rapporte à un document de planification stratégique à l’échelle métropolitaine (le PMAD), deux autres concernent des documents de planification à l’échelle municipale (un plan d’urbanisme et un énoncé de vision stratégique) et les deux derniers, un document de planification à l’échelle d’un quartier (un PPU). L’analyse, en suivant une démarche à dessein quantitative, cible les positions et les requêtes des «participants récurrents» aux projets soumis et révèle que les taux de satisfaction obtenus à ces requêtes sont faibles, mais que des retombées se constatent sur le plan procédural, avec la légitimation de leur position ou leur insertion dans une concertation élargie. La cohérence de l’action publique et sa mise en œuvre ressortent comme des préoccupations importantes qui attestent une évolution vers une planification plus stratégique et plus collaborative, par leur contribution à la spécification des actions. Cette planification collaborative apparaît originale par le rôle que tant le dispositif de participation publique que les tiers organisateurs, comme l’OCPM, y jouent.

L’émergence de la planification collaborative comme paradigme alternatif à la planification rationnelle d’ensemble classique n’est pas étrangère à la critique dont a fait l’objet la notion de cohérence. La mise en œuvre de l’action publique contemporaine se caractérise par la différenciation, davantage que par sa standardisation descendante (top-down), au travers des différents ordres de gouvernement et d’administration. La cohérence reste toutefois un postulat implicite, une exigence intellectuelle, une attente des diverses parties prenantes aux processus de planification, ne serait-ce que dans ses substituts opérationnels en matière de pratique de l’aménagement et de l’urbanisme que sont la «conformité», la «concordance» et même l’«efficience».

Par ailleurs, la gouvernance de la région métropolitaine de Montréal s’est grandement complexifiée au cours des dernières années. En sus de la création de la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) en 2001, une refonte majeure des structures municipales sur l’île de Montréal a pris place en 2002, avec la fusion de l’ensemble des municipalités en une seule Ville de Montréal, puis la défusion de certaines municipalités en 2006. De plus, cette nouvelle Ville de Montréal a eu à redéfinir les conditions de son arrimage tant aux arrondissements institués dans la foulée de cette réforme qu’aux villes défusionnées au sein de l’agglomération nouvellement créée en contrepartie et aux autres municipalités réunies au sein du territoire de la CMM depuis 2001, entre autres, les conditions de sa propre planification urbaine7. Dans ce contexte, la cohérence constitue indéniablement une exigence minimale pour relier les différentes échelles de planification territoriale. Enfin, la participation publique, selon différents dispositifs, est devenue une composante structurelle des démarches à chacun des paliers de planification. Quels sont ses effets sur la planification?

Nous nous penchons sur cette notion de cohérence à laquelle ont eu recours les participants issus du public dans cet échafaudage de planification territoriale à plusieurs niveaux. Nos travaux antérieurs avaient déjà fait ressortir que la cohérence avait constitué un enjeu central dans le débat public associé à l’adoption du plan d’urbanisme et d’autres documents d’urbanisme de Montréal (Combe et coll., 2012; Gariépy et Gauthier, 2009; Leblanc-Van Neste, Gariépy et Gauthier, 2012; Paulhiac-Scherrer et coll., 2012). S’il s’en inspire pour ce qui est de la définition même de la notion de cohérence, ce texte s’en distingue en ce qu’il vise à déterminer si et comment la participation publique, en particulier quand elle est récurrente, peut être un facteur de cohérence de la planification territoriale entre les différentes échelles. Nos travaux antérieurs nous ont permis de constater que la participation de certains groupes à des audiences avait conduit à leur insertion dans la planification de projets subséquents. Or, comment ces groupes s’adaptent-ils, en tant que participants récurrents, à la différenciation de l’action publique qui prend place dans sa mise en œuvre?

Ce texte comporte quatre parties. Dans la première, nous effectuons un retour sur la notion de cohérence, telle qu’elle apparaît dans la littérature à caractère plus théorique, puis sur sa place centrale dans le cadre juridique de l’aménagement et de l’urbanisme québécois, pour terminer en précisant les dimensions qui guideront notre analyse empirique. Dans la deuxième, nous présentons brièvement la démarche méthodologique de cette recherche, les dossiers de planification retenus ainsi que les participants récurrents analysés. Dans la troisième, nous analysons les effets des requêtes récurrentes et la façon dont elles interpellent la cohérence. Nous concluons sur la transformation du processus de planification qui en résulte et sur ce que nous qualifions de forme nouvelle de planification collaborative en émergence.

La question de la cohérence

Dans la continuité des travaux précités, la recherche dont est issue cette analyse aborde la notion polysémique de cohérence à travers le prisme de la participation publique en aménagement et en urbanisme dans le contexte québécois. Les significations et les types de cohérence ainsi que le moment dans le processus où elle est interpelée varient grandement selon les locuteurs. À titre d’exemples, elle est définie comme l’absence de contradiction logique et le degré d’intégration entre diverses composantes (Savard, 2010; May et coll., 2005) ou le niveau d’union des objectifs, des moyens et des intervenants (Lemieux, 2009); connotée de l’idée de compatibilité, de consistance et de constance (Howlett et Rayner, 2007); entendue comme la logique liée à un domaine propre (Piron et Delons, 2010) ou la conformité de l’action publique aux principes et aux orientations politiques qui la guident (Cauquil, 2010); et même conçue à la fois comme l’élément central à viser dans l’élaboration des politiques et le principe servant à les évaluer (Bristow, Cowell et Marsden, 2001). La cohérence peut également comporter une dimension temporelle et s’observer dans les différents moments de l’action publique (Cauquil, 2010; Paulhiac, 2008), tout comme renvoyer à des dimensions spatiales, soit horizontale avec l’intégration de secteurs traditionnellement séparés et verticale pour le lien entre des paliers de différentes échelles, cohérence pour laquelle Savard (2010) propose les termes d’«intracohésion» et d’«infracohésion». De même, la liste de substituts opérationnels au terme «cohérence» est longue et inclut aussi, notamment: «conformité», «concordance», «convergence», «correspondance», «compatibilité», «efficacité», «efficience», «harmonie», «uniformité» et «homogénéité». Ces termes, comme celui de cohérence, sous-entendent une intégration de dimensions distinctes, donc une certaine spécification en fonction des divers temps et objets de l’action publique, contrairement aux termes «constance», «régularité», «fidélité» et «continuité», qui prennent appui sur un simple report d’un contenu identique d’un projet, d’un contexte ou d’un moment à l’autre.

Cohérence, mais aussi mise en cohérence

Nous préciserons, un peu plus loin, par quels indicateurs nous comptons cerner empiriquement la notion, mais, à ce stade, un aspect est crucial dans notre positionnement: à la cohérence par la seule présence d’une dimension objective ou absence de contradiction, nous voulons ajouter la mise en cohérence en tant que processus, visant ainsi une acception qui intègre les deux dimensions classiques de la planification, tant procédurale que substantive. Davantage que dans le prolongement de la cohérence dynamique de Tietje (1997), qui s’analyse en fonction de son intensité dans plusieurs dimensions, elle rejoint l’acception de la cohérence comme catégorie argumentative utilisée par les acteurs qui confrontent leurs interprétations (Chateauraynaud, 2011), et celle retenue par Leblanc-Van Neste, Gariépy et Gauthier (2012), en lien avec l’approche communicationnelle de la planification, où la cohérence devient un produit social. Cette acception nous permet de faire place aux consultations publiques qui peuvent rendre possible une adaptation des documents produits initialement par la rationalité instrumentale des planificateurs. Cet ajout du processus confère un caractère transitoire à l’idée de cohérence: dans un contexte où les documents d’urbanisme ne sont plus figés, mais en adaptation ou en évolution, elle se définit aussi par le processus et devient une résultante. D’où un effet de la participation publique dans la planification: le document final peut alors s’interpréter comme le résultat de la mise en cohérence.

La cohérence dans l’urbanisme québécois

Au Québec, les documents ayant balisé la rédaction et l’adoption, en 1979, de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) (La Haye et Commission provinciale d’urbanisme, 1968; Québec, 1977; Secrétariat à l’aménagement et à la décentralisation, 1979)8 ainsi que l’appareillage législatif récent en matière d’aménagement et d’urbanisme9 montrent qu’en plus de cet aspect temporel, la cohérence prend appui sur des dimensions horizontales, entre des entités territoriales voisines et entre les divers secteurs de la planification, et verticales, entre les échelles de planification10. La LAU fait appel à la concertation et à la coopération intergouvernementale, au partage des responsabilités, et à une vision politique de l’aménagement et de l’urbanisme (Trépanier, 2004). L’aménagement et l’urbanisme québécois ont dès le tout début été axés sur un processus politique de débat et de coordination entre le gouvernement provincial et les instances locales et régionales. Cet accent sur la concertation tous azimuts constitue l’une des «grandes originalités» de la LAU par rapport à ses équivalentes nord-américaines. La LAU est en effet le fruit d’un «mélange subtil de tradition et d’innovation» et s’inscrit par conséquent en droite ligne dans un mouvement de réforme qualifié de «modernisation conservatrice» (Trépanier, 1982: 34). De plus, elle constitue une sorte d’hybride, produit d’une hésitation entre le modèle européen, étatique, et le modèle nord-américain, essentiellement local et prenant appui sur le zonage (Trépanier, 2004). Les objectifs du législateur étaient la collecte et l’échange de données et de points de vue, la discussion et l’ajustement pour produire plus de transparence, de rigueur et de cohérence entre les actions gouvernementales, et le développement local.

Puisqu’au Québec, l’aménagement et l’urbanisme sont des compétences partagées par quatre paliers (gouvernemental, métropolitain, régional et municipal), la LAU introduit la règle de conformité11 afin d’assurer la cohérence et la concordance des objectifs et des projets des divers ordres dans les différents outils d’aménagement et d’urbanisme (MAMROT, 2012). Cette règle de conformité constitue toutefois un outil de mise en œuvre traditionnel qui «n’a pas toujours été facile à comprendre et à traduire dans les faits» et «est carrément ignorée ou évacuée dans bien des cas, notamment par le gouvernement» (Trépanier, 2004: 63). Son application est lourde et complexe (MAMR, 2007). Elle demeure néanmoins l’objectif des lois en vigueur, comme le montre la figure 1.1.

Cerner empiriquement la cohérence

La cohérence est-elle un héritage du paradigme de la planification rationnelle d’ensemble (rational comprehensive planning) ou plutôt un construit social au fil de la mise en œuvre? Cette question fondamentale s’appuie sur le constat issu de nos travaux précédents selon lequel la cohérence semble désormais figurer au sommet de la liste des attentes des participants aux débats publics, à titre de principe général devant chapeauter l’ensemble des processus urbanistiques12. En effet, malgré de nombreuses critiques sur son caractère flou et peu opérationnel, elle demeure un préalable généralement reconnu et constitue toujours une exigence fondamentale de la planification.

Cette recherche est centrée sur un objectif principal: voir comment est mobilisée la cohérence chez les «participants récurrents» aux exercices de consultation publique en aménagement et en urbanisme13; plus spécifiquement, déterminer si ces participants, par le regard privilégié que confère la récurrence de leur participation, font un enjeu central de la mise en cohérence des documents et des actions qui leur sont soumises. Pour transcender la profusion d’acceptions de ce terme dont nous venons de faire état et leurs multiples chevauchements, nous avons construit des indicateurs qui permettent un repérage empirique de quatre dimensions relativement claires au sein des mémoires déposés par les participants récurrents en réaction à ces documents et à ces actions: (1) la cohérence logique, ou l’absence de contradiction et le lien entre les documents; (2) la cohérence verticale entre les échelles de planification ou entre les acteurs de différents niveaux, en tentant de distinguer si l’interpellation va vers les paliers supérieurs, donc si elle est ascendante (bottom-up) ou, à l’inverse, si elle est formulée à l’attention des paliers inférieurs, donc si elle est descendante (top-down); (3) la c...

Table des matières

• INTRODUCTION
• CHAPITRE 1
• CHAPITRE 2
• CHAPITRE 3
• CHAPITRE 4
• CHAPITRE 5
• CHAPITRE 6
• CHAPITRE 7
• Une discussion entre Franck Scherrer et Marie-Odile Trépanier
• Les collaborateurs
• Bibliographie