Politique mondiale

Roy Huebert, Franklyn Griffith, P. Withney Lackenbauer

• Éditeur: Presses de l'Université de Montréal
• Année: 2015
• ISBN:
  9782760632196
• Sujet: Politique et relations internationales
• Sous-sujet: Traités

Le réchauffement climatique a des répercussions considérables sur l'environnement arctique, dont l'une est de rendre cette région beaucoup plus accessible au commun des mortels. Les nouvelles dynamiques géopolitiques laissent-elles entrevoir une ruée vers les ressources conflictuelle? Au contraire, l'Arctique deviendra-t-il un territoire gouverné par l'intérêt commun et le droit international?Les auteurs, spécialistes reconnus des affaires arctiques, abordent ces questions fondamentales et la façon dont le Canada pourrait élaborer une stratégie pour le Nord à la fois efficace et responsable. Ce faisant, ils proposent un examen approfondi de la réalité politique et stratégique nationale et internationale qui se joue dans le continent glacé.

Chapitre 1

Un monde circumpolaire en pleine mutation

Rob Huebert

La question de la souveraineté et de la sécurité du Canada dans l’Arctique, une région du monde qui connaît des changements fondamentaux, est au cœur de ce chapitre. Il examine tout d’abord les concepts de souveraineté et de sécurité, puis analyse les facteurs qui transforment le tissu du milieu arctique, notamment les changements climatiques, le développement des ressources et les forces géopolitiques en présence.

La rapidité avec laquelle se transforme l’Arctique a surpris les Canadiens et le monde entier. Impossible d’ouvrir un journal ou d’allumer la télévision sans entendre parler d’un nouveau projet dont les répercussions s’étendent dans le Nord canadien. Toute discussion sur le sujet commence inévitablement par la question de la «protection» de la souveraineté du Canada dans l’Arctique. La souveraineté est un enjeu qui suscite toujours l’intérêt des médias, des décideurs et de la population canadienne en général. Il suffit d’évoquer la «perte» de la souveraineté du Canada dans l’Arctique pour déclencher des débats passionnés. L’Arctique et les Canadiens traversent une période de leur histoire particulièrement intéressante.

La politique du Canada pour l’Arctique fait face à quelques-uns des enjeux les plus passionnants et les plus complexes de l’histoire du pays. Jamais auparavant la nature même de la région n’a subi l’influence d’un aussi grand nombre de facteurs. Le plus grand défi du pays aujourd’hui réside sans doute dans le fait que le monde entier prend conscience que la fonte de l’Arctique rend la région plus accessible que jamais auparavant. Le Canada doit donc se préparer à la pénétration du monde extérieur dans la région. Devant l’émergence des problèmes internationaux que pose le contrôle canadien de la région, le Canada ne peut ignorer plus longtemps la partie arctique de son territoire.

La souveraineté

La définition de la souveraineté tire son origine d’un terme juridique utilisé pour caractériser les moyens par lesquels les souverains, tels que les rois ou les reines, exerçaient leur pouvoir sur leurs sujets. Le terme est apparu pour définir les droits et les responsabilités des dirigeants à l’égard de leurs terres. Avec l’évolution du féodalisme vers l’État moderne, le concept s’est transformé et la souveraineté est devenue la pierre angulaire théorique du système judiciaire international¹.

La souveraineté s’articule autour de trois composantes: un territoire donné, un système de gouvernance et une population vivant sur ledit territoire. Pour être souverain, un État doit se prévaloir de ces trois composantes². Il doit être doté d’un gouvernement pleinement fonctionnel capable de prendre des décisions sans appel qui sont appliquées aux citoyens dans les limites de son territoire géographique. Individuellement, chacune de ces conditions peut sembler facile à remplir, mais dans les faits, toutes trois sont difficiles à réunir dans l’Arctique. L’existence ou non de la souveraineté d’un État est donc souvent liée à la mesure dans laquelle ces conditions sont remplies.

Le problème que l’on rencontre le plus fréquemment pour déterminer le fait de la souveraineté est lié à l’existence d’un système de gouvernance reconnu. La souveraineté d’un État serait menacée lorsque plusieurs parties rivalisent pour gouverner. Le cas échéant, jusqu’à ce qu’une des parties soit défaite, politiquement ou militairement, ou que les parties négocient un accord selon lequel elles acceptent de partager le pouvoir en tant que seule entité, aucun organe n’est souverain. La détermination de la souveraineté est compliquée par le fait que, même si les rivalités sont réglées à l’interne, la nouvelle entité souveraine doit être reconnue par la communauté internationale.

Dans l’Arctique canadien, l’existence d’un système de gouvernance accepté n’est pas remise en question. Ce système peut évoluer en cas de dévolution du pouvoir du fédéral aux territoires, mais dans la mesure où cette dernière s’effectue pacifiquement, tout État souverain a le droit, à l’intérieur de ses frontières, de répartir le pouvoir à des sous-unités politiques. À l’intérieur des frontières de l’Arctique canadien, la population du Nord canadien reconnaît entièrement le droit du gouvernement fédéral de gouverner. Ainsi, ce dernier n’amoindrit en rien la souveraineté de l’État canadien en transférant des pouvoirs aux trois territoires du Nord: les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le Yukon.

Ce transfert de pouvoirs suscite des questions en ce qui a trait à la seconde composante de la souveraineté, selon laquelle le territoire géographiquement défini de l’État doit abriter une population. Il ne peut exister de souveraineté sans population locale, comme c’est le cas en Antarctique par exemple. Il n’y a toutefois pas de nombre minimal d’habitants requis. L’Arctique canadien ne compte qu’un petit nombre d’habitants, mais suffisamment pour conférer au Canada un pouvoir souverain sur tout son territoire terrestre. La seule partie de territoire terrestre du Canada où la souveraineté canadienne fait l’objet d’un différend est une petite île inhabitée, l’île de Hans.

La troisième composante, soit des limites territoriales définies, est celle qui présente la plus grande importance dans le cadre du débat sur la souveraineté du Canada dans l’Arctique. Pour être reconnues, les limites territoriales d’un État doivent être acceptées par la communauté internationale. Le nombre d’États requis pour que la reconnaissance soit effective reste cependant flou.

La complexité croissante de la délimitation des frontières océaniques occupe une place importante dans le débat sur la souveraineté du Canada. Une modification du droit international en vigueur a conduit à la création de nouvelles zones maritimes de contrôle. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), qui a été finalisée en 1982 et est entrée en vigueur en 1994, a codifié le droit international coutumier et établi plusieurs nouvelles zones maritimes³. En règle générale, plus une zone maritime est éloignée du territoire terrestre de l’État, moins celui-ci a de contrôle sur les activités de cette zone. Ainsi, un État côtier exerce une juridiction presque complète sur les activités qui se déroulent dans la zone la plus proche de ses côtes, soit les eaux territoriales, à une importante exception près: il ne peut intervenir lors du passage inoffensif de navires étrangers dans ces eaux. Un peu plus loin, la Zone économique exclusive (ZEE) s’étend sur 200 milles marins de la ligne de côte de l’État. Dans cette zone, l’État côtier exerce des droits de souveraineté sur toutes les ressources vivantes et non vivantes. Seul celui-ci peut donc pêcher, faire de l’exploration pétrolière ou gazière ou accorder à une organisation ou un État étranger la permission de faire des forages. Toutefois, dans la ZEE, l’État côtier n’a qu’un pouvoir limité sur les transports maritimes non liés à l’exploitation des ressources.

La CNUDM définit également une troisième zone. Un État peut étendre sa juridiction sur le fond marin et le sous-sol au-delà de la ZEE s’il peut montrer qu’il possède un plateau continental étendu. S’il peut prouver qu’il répond aux critères définissant le plateau continental, et si ce plateau s’étend au-delà de 200 milles marins, l’État peut revendiquer la souveraineté sur le fond marin et ses ressources sur une distance de 150 milles marins additionnels et, dans certains cas, au-delà. Dans cette zone, l’État possède l’entière juridiction sur toutes les activités s’effectuant sur le plancher océanique ou au-dessous, c’est-à-dire sur des activités telles que l’exploitation pétrolière et gazière. Il n’a cependant pas autorité sur les activités se déroulant dans la colonne d’eau. Il ne peut donc exercer aucun pouvoir sur le transport des marchandises, la pêche ou même la recherche scientifique.

Il existe deux autres zones maritimes, qui dépendent de la géographie et de l’histoire. Si l’État possède une zone maritime qui relie directement deux autres zones maritimes internationales et qui a été utilisée par le passé pour le transport maritime international, cette zone est ouverte à la navigation internationale. L’État côtier a le droit de contrôler toutes les activités se déroulant dans cette zone, qui est un détroit international, à l’exception du transport de marchandises international, car tous les navires étrangers y jouissent de la liberté de navigation. Tous les navires sont autorisés à naviguer aux fins de leurs activités de transport habituelles. Ainsi, les sous-marins qui traversent un détroit international restent immergés.

La dernière zone qui revêt une grande importance dans l’Arctique est constituée par les eaux intérieures. Celles-ci englobent les étendues d’eau, comme les lacs et les rivières, entièrement situées dans le territoire terrestre d’un État. L’État concerné exerce une souveraineté absolue sur ces eaux, incluant le droit d’autoriser ou d’interdire la navigation des navires étrangers. Dans certains cas rares, un État peut déclarer qu’un plan d’eau donné situé en dehors de ses frontières terrestres fait partie de ses eaux intérieures. Cette situation exceptionnelle se produit généralement lorsque ces plans d’eau ont été traditionnellement considérés comme un lac ou une rivière. Elle est codifiée par la CNUDM sous l’appellation de «baies historiques». Certains pays cependant, comme le Canada, ont tenté d’élargir cette désignation, principalement en traçant des lignes de base droites autour d’un chapelet d’îles le long de la côte. Les eaux situées dans l’espace fermé sont alors considérées comme des eaux intérieures sur lesquelles l’État exerce une souveraineté absolue. Cette situation soulève un dernier point important. Alors que l’État avait une autorité absolue sur ses eaux intérieures, il exerce un droit souverain sur toutes les ressources de la ZEE, mais seulement sur les ressources du fond marin et du sous-sol du plateau continental étendu.

Une contestation de la souveraineté du Canada dans l’Arctique doit nécessairement porter sur un différend relatif à l’une des trois composantes examinées précédemment. Le système de gouvernance canadien n’est pas remis en question et la population vivant sur le territoire canadien accepte pleinement l’autorité du gouvernement. Le seul élément contesté est donc la reconnaissance des frontières du Canada, plus particulièrement des frontières maritimes de l’Arctique. En dernier ressort, la question qui se pose au Canada est la détermination et le contrôle de ses frontières dans l’Arctique.

La sécurité

Depuis la fin de la guerre froide, le concept de sécurité a évolué tant sur le plan théorique que pratique. Traditionnellement, la sécurité se définissait dans le contexte de la capacité militaire d’un État à se défendre contre les actions militaires d’autres États ou à imposer sa volonté à un autre État. Si un État était assez puissant, il agissait seul. Sinon, il scellait des alliances avec d’autres États. L’aspect essentiel de la sécurité était la capacité des États à utiliser leurs capacités économiques pour créer une armée qui les protège et fasse respecter leur volonté⁴. L’ultime moyen d’assurer la sécurité de l’État était le recours à la force.

La mise au point d’armes nucléaires a modifié la nature de la sécurité. Pendant la guerre froide, la dissuasion nucléaire, plutôt qu’une véritable guerre, est devenue l’objectif primordial en matière de sécurité des États, ce qui est toutefois paradoxal puisque pour éviter la guerre, il est devenu nécessaire de s’y préparer. La sécurité passait alors par la capacité à se doter d’une force nucléaire suffisante pour dissuader la partie adverse d’attaquer. La sécurité nationale était encore considérée comme la responsabilité principale de l’État qui ne pouvait être assurée qu’en développant une force militaire (potentielle ou réelle).

La fin de la guerre froide a entraîné la remise en question du consensus sur la nature même de la sécurité. Elle a mis un terme au bras de fer nucléaire qui menaçait d’anéantir l’ensemble de la planète. L’effondrement de l’Union soviétique a mis fin à la rivalité avec les États-Unis et la nécessité de recourir à la force militaire a diminué de façon significative. Toutefois, parallèlement, s’amorçait un débat parmi les analystes sur la signification même de la sécurité. Nombre d’entre eux remettaient en question la définition traditionnelle de la sécurité, fondée sur celle de l’État et la force militaire. L’argument le plus souvent invoqué plaidait en faveur d’un élargissement du concept de sécurité et c’est dans ce contexte qu’est apparue la notion de sécurité humaine⁵.

La sécurité humaine tend à s’éloigner de la définition classique de sécurité essentiellement axée sur l’État. Cette nouvelle approche découle de la prise de conscience que, dans de nombreux cas, l’État est lui-même la cause de l’insécurité d’une partie ou de l’ensemble de ses citoyens. Des États soumis à des régimes répressifs tels que la dictature militaire de Pinochet au Chili ou des Khmers rouges au Cambodge, par exemple, constituaient une menace pour la sécurité de leurs citoyens.

Ce nouveau concept de sécurité humaine s’accompagne du passage d’une approche militaire défensive à l’élaboration de normes et d’institutions internationales comme les traités et les ententes, qui créé un environnement dans lequel les parties concernées peuvent jouir de la sécurité. Des instruments internationaux ont été mis en place pour rendre justice à ceux qui avaient subi de mauvais traitements de la part de l’État. Des moyens ont été pris pour interdire la fabrication et l’utilisation de systèmes d’armes, tels que les mines terrestres antipersonnel, et éliminer ceux qui étaient déjà déployés.

Le concept traditionnel de sécurité est remis en question une deuxième fois dans les années 1990. Au cours de cette décennie, certains universitaires et décideurs commencent à considérer les dangers que représente la dégradation de l’environnement comme le meilleur indicateur de la nécessité d’élargir le concept de sécurité⁶. La sécurité physique d’un habitant du Bangladesh ou des îles Seychelles qui a perdu sa maison à cause de la montée du niveau de la mer provoquée par la fonte des calottes glaciaires en raison des changements climatiques est tout aussi précaire que celle d’une personne se trouvant dans une zone de guerre. L’argument plaidant en faveur de l’élargissement du concept traditionnel de sécurité gagne du terrain. Les tenants de cette position font valoir les menaces physiques que la pollution et la dégradation environnementale font peser sur le bien-être des individus à l’intérieur comme à l’extérieur de l’État. Ici, comme dans le cas de la sécurité humaine, le renforcement de la sécurité ne passe pas par l’intervention militaire, mais plutôt par la coopération internationale sur les plans individuel et étatique. L’élargissement du concept de sécurité, parallèlement aux progrès accomplis par les spécialistes en matière de sécurité environnementale, a conduit à l’intégration dans la définition du terme des dimensions économique, culturelle et autres de la sécurité. L’élément déterminant de cette approche consiste à étendre la définition de la sécurité au-delà de l’État et de la défense nationale.

Le débat sur la définition de la sécurité se poursuit encore aujourd’hui. D’aucuns soutiennent que le modèle traditionnel est non seulement critiquable sur le plan théorique, mais aussi dangereux, car il conduit à prendre des décisions politiques erronées. D’autres affirment que, même s’il n’est pas toujours souhaitable, sur le plan politique, d’accorder la priorité à la sécurité militaire, la responsabilité première de l’État est d’assurer la sécurité et le bien-être de ses citoyens.

À la suite de cette brève analyse des concepts de souveraineté et de sécurité, quelles conclusions pouvons-nous tirer avant d’examiner plus avant la question de la souveraineté et de la sécurité du Canada dans l’Arctique? Au regard de la souveraineté, les enjeux sont à la fois complexes et simples. Si la sécurité du Canada dans l’Arctique est menacée, le gouvernement n’a pas autorité sur un territoire géographique précis. Abstraction faite de la rhétorique et des réactions émotives que suscite cette question, la souveraineté devient une question de contrôle des activités des autres parties à l’intérieur des frontières revendiquées par le gouvernement canadien. De ce point de vue, le problème du Canada réside dans la nature maritime des frontières délimitant la zone contestée. Les règles du droit international relatif à la souveraineté maritime diffèrent de celles qui régissent la souveraineté sur une masse terrestre. Plus particulièrement, la CNUDM a clairement défini les différentes catégories de contrôle sur les zones maritimes, la règle générale étant que plus une zone maritime est éloignée du territoire terrestre de l’État, moins ce dernier a de contrôle sur les activités de cette zone.

La question la plus importante qui découle de ces considérations est: « Quel est l’intérêt pour les États d’exercer et de défendre leur souveraineté nationale?» Une fois encore, abstraction faite de la rhétorique qui entoure cette question, la réponse est la sécurité. Les États défendent leur souveraineté avant tout pour protéger leurs propres intérêts et leurs valeurs dans une région donnée. Traditionnellement, cette protection était assurée par les forces armées, mais comme nous l’avons précisé précédemment, il est désormais établi que la sécurité d’un État ne peut être assurée par voie militaire. Dans certains cas, liés notamment à la sécurité environnementale, il convient d’aller au-delà des réponses traditionnelles. Toutefois, quelle que soit l’approche, l’object...

Table des matières

• Préface
• Préface
• Acronymes
• Introduction
• Chapitre 1 Un monde circumpolaire en pleine mutation
• Chapitre 2 De la ruée polaire à la saga polaire: pour une approche stratégique intégrée
• Chapitre 3 Une stratégie canadienne pour l’Arctique
• Chapitre 4 La souveraineté, la sécurité et l’intendance
• Annexe
• Remerciements
• Bibliographie
• Autres titres parus aux presses de l’Université de Montréal