Les grands projets urbains

Territoires, acteurs et stratégies

Michel Max Raynaud, Michel Hubert, Paul Lewis

• Éditeur: Presses de l'Université de Montréal
• Année: 2014
• ISBN:
  9782760633230
• Sujet: Architecture
• Sous-sujet: Critique de l'architecture

Qu'est-ce qu'un grand projet urbain? Quelles sont ses conditions d'implantation et ses répercussions sur la ville? Comment en mesurer les retombées économiques, ou comprendre les relations complexes qui s'établissent entre les entrepreneurs immobiliers et les collectivités qui les accueillent?Avec plusieurs exemples de grands projets immobiliers et patrimoniaux à Montréal et dans le monde – et à travers un large spectre disciplinaire incluant l'architecture et l'urbanisme, bien sûr, mais aussi la géographie, l'histoire, la politique et l'économie –, cet ouvrage aborde trois grands thèmes: les acteurs, leur discours et leurs représentations; le design et l'attractivité; le développement urbain.

Chapitre 1

L’acceptabilité sociale des grands projets
urbains est-elle prévisible?
Une réflexion à partir
de quatre cas montréalais

Michel Gariépy

Si certains grands projets urbains passent comme lettre à la poste, d’autres suscitent une forte opposition, au point où la mise en débat public de projets d’aménagement paraît maintenant suspecte aux yeux de certains acteurs importants qui la rangent d’emblée à l’enseigne de l’«immobilisme». En prenant appui sur une étude comparative portant sur quatre grands projets montréalais lancés au cours des dernières années, nous cherchons à dépasser cette réaction et nous posons l’hypothèse que la façon selon laquelle sont planifiés les grands projets urbains, de même que la façon dont se constitue la configuration des acteurs – des «parties prenantes», pour utiliser un jargon à la mode –, ne sont pas étrangères à l’acceptabilité sociale qui en résulte.

Trois variables, nature, territoire, processus, sont croisées pour établir des critères et conditions selon lesquels on pourrait présumer de l’acceptabilité sociale d’une intervention projetée et dégager une typologie de ces interventions. Une telle typologie, par l’identification des stratégies en cause, trouverait son utilité dans la maximisation des effets structurants d’un projet.

Au-delà de la stigmatisation
réductionniste

Au Québec, aura marqué la dernière décennie la stigmatisation faite par certaines élites économico-politiques d’un courant social qui se caractériserait par le refus du changement, un courant social que ces «lucides» ont qualifié «d’immobilisme¹». Le débat public associé aux grands projets d’aménagement se retrouvait au cœur de cette stigmatisation: il permettrait l’émergence d’une «levée de boucliers, [d’]une fin de non-recevoir» à l’encontre du «moindre projet audacieux». En fait, plutôt que des actions de faible envergure, ce sont deux très grands projets, celui de la centrale thermique de production électrique du Suroît, puis celui du complexe montréalais Casino-Cirque du Soleil qui ont suscité un vif débat, débat qui a été suivi de leur mise au rancart.

De multiples arguments peuvent être avancés pour faire ressortir le caractère parfois spécieux et idéologique de la charge des «lucides» à l’encontre du débat public. Tout d’abord, de solides raisons permettent de croire que c’est la faisabilité économique même des projets, plutôt que le débat public, qui a entraîné leur mise au rancart². De plus, à supposer que le débat public ait été la cause directe de l’abandon de ces deux projets, la position des «lucides» faisait l’impasse sur le fait que la très grande majorité des interventions assujetties à une forme quelconque de débat public au Québec depuis son institutionnalisation dans le processus d’autorisation des grands projets, au tournant des années quatre-vingt, ont effectivement été autorisées. Cette position – dont il est permis de se demander si elle n’est pas le reflet de la nostalgie d’un temps où la décision de réaliser un projet était sinon le fait du prince, relevait du moins d’une régulation minimaliste par la puissance publique – véhicule une conception réductionniste du développement aux seuls effets multiplicateurs de tout projet sur l’économie³. Mais elle véhicule surtout une conception passéiste de la sphère de l’action publique ignorant que «l’impératif délibératif» fait maintenant partie de cette sphère (Blondiaux et Sintomer 2002), que l’intérêt général ne constitue plus une donnée transcendante que les pouvoirs publics ne feraient qu’appliquer mais un «construit social» émanant précisément de la confrontation de différents points de vue (Lascoumes et Le Bourhis 1998). Enfin, posture inquiétante quand elle émane d’élites politico-économiques, cette position faisait aussi l’impasse sur les débats autrement féroces qui entourent la réalisation des grands projets dans d’autres pays, comme s’il n’y avait qu’au Québec où la société civile donnait son avis sur la justification et les impacts appréhendés des projets: qu’on pense, par exemple, aux débats qui se sont échelonnés sur plusieurs années sur les nouveaux corridors de TGV en France (Beaucire 2009) ou à la démolition imposée de barrages hydro-électriques suite au processus de relicensing aux États-Unis (Valin 2006). Les mêmes «lucides» ont curieusement été silencieux quand des projets du Cirque du Soleil incorporés à des équipements récréotouristiques d’envergure ont été abandonnés, à Miami en 2006, puis à New York en 2008, chaque fois, en réaction à une forte controverse locale.

Mais même si le débat public est, depuis, lui-même resté en débat, nous laisserons aux politologues le soin d’analyser plus à fond la position des «lucides» et de situer ce mouvement dans la dynamique sociopolitique d’ensemble du Québec. Notre intention est de nous centrer sur l’élaboration et la production des grands projets urbains, soit d’une nouvelle construction, d’un nouvel équipement ou d’une infrastructure qu’il s’agit d’intégrer dans un milieu qui devient leur territoire, et de nous interroger sur l’acceptabilité sociale de ces interventions: quelles sont les composantes qui peuvent être associées à cette notion, et surtout, est-il possible de les traduire en principes ou prescriptions pouvant guider les maîtres d’ouvrage dans l’élaboration de leurs interventions pour que justement il y ait acceptabilité sociale? À cette fin, nous faisons appel à quatre exemples de grands projets d’aménagement dont la réalisation a été discutée en contexte montréalais au cours des dernières années: ils sont présentés brièvement dans la section suivante. Par après, nous effectuons un retour sur la notion d’acceptabilité sociale et nous tentons de dégager les variables en cause. Ces variables sont ensuite illustrées à partir des cas. En conclusion, nous nous interrogeons sur la possibilité pour un maître d’ouvrage de prédire, mieux de fabriquer l’acceptabilité sociale d’une intervention qu’il projette.

Les grands projets urbains mobilisés

Que faut-il entendre par grand projet urbain? Il s’agit là, pour paraphraser nombre d’auteurs, d’une notion floue. Quatre aspects interviennent dans notre définition de ce qu’est un tel projet urbain, outre le fait qu’il prenne place en milieu urbain montréalais, et ont servi de critères pour la sélection des interventions analysées. Tout d’abord, cette notion de projet et de «grand» projet a donné lieu en France à une littérature pléthorique, mais surtout s’est traduite par une inscription dans le cadre juridique et institutionnel de ce pays. De cette problématique essentiellement française, nous avons retenu deux aspects, à cause de leur pertinence pour le contexte québécois. Premier aspect, la notion témoigne du rejet du processus de planification technocratique et linéaire, du rejet de la pensée sectorielle qui régit trop souvent la planification des réseaux: le projet ne tire pas sa cohérence de l’application linéaire de normes et critères, mais s’adapte à un contexte et à ses aléas dans l’action (Ingallina 2001). C’est aussi dans l’action que se définissent les acteurs du projet, ceux qui concourent d’une façon ou d’une autre à sa réalisation: aussi, retenons-nous, comme deuxième aspect ou critère, qu’un grand projet implique la mise en œuvre de ce que Pinson (2004: 201) appelait la «rationalité interactionniste».

Dans les grands projets, l’envergure des interventions est nécessairement en cause. Elle pourrait n’être définie qu’en fonction de seuils dans les coûts impliqués: c’est l’approche qu’avait privilégiée le gouvernement du Québec pour déterminer quand recourir aux partenariats public-privé, avant que la crise financière des dernières années ne ramène les pendules à l’heure⁴. Par ailleurs, les exigences pour la conclusion de tels partenariats, en particulier, la précision du programme pour l’intervention et la confidentialité des tractations, nous semblaient incompatibles avec l’ouverture et l’adaptation dans l’action inhérente aux deux premiers aspects que nous avons mentionnés. Plutôt, par grands projets, nous avons voulu retenir des actions entrant en résonance avec plusieurs échelles de territoire dont tout particulièrement l’échelle métropolitaine, notre troisième critère de définition. Enfin, dernier aspect et critère, nous avons choisi des projets ayant suscité une controverse dans l’opinion publique, telle qu’elle pouvait se refléter dans les médias.

Les projets montréalais suivants répondaient à ces critères et ont été retenus pour notre analyse:

1. Le projet de Complexe de divertissement Loto-Québec-Cirque du Soleil. Initié par la société d’État Loto-Québec, le projet du déménagement du Casino de Montréal est devenu, en association avec la firme Le Cirque du Soleil, celui d’un vaste complexe récréotouristique, qui devait prendre place au bassin Peel, à côté du canal de Lachine, dans l’arrondissement le Sud-Ouest de Montréal. Annoncé à l’automne de 2005, le projet sera mis au rancart quelques mois plus tard, au printemps de 2006.
2. Le projet Griffintown est celui d’un vaste développement immobilier multifonctionnel qui doit prendre place également dans l’arrondissement Sud-Ouest. Initié par un promoteur privé, Devimco, en partenariat avec des institutions financières et des sociétés d’affaires, il prévoit des investissements de 1,3 milliard $ pour la construction de surfaces commerciales (100 000 m²), d’environ 4000 logements, des espaces à bureaux et des équipements récréotouristiques, dont une salle de spectacles. Le projet a fait l’objet d’un programme particulier d’urbanisme (PPU) en 2008, aux fins d’approbation des modifications nécessaires au plan d’urbanisme par l’arrondissement et la ville. Sa mise en œuvre, qui aurait dû démarrer dans les mois suivants le débat public sur le PPU, a été reportée depuis la crise financière mondiale qui s’est déclenchée cette même année et son envergure réduite à 300 millions $.
3. Le Quartier international de Montréal (QIM) est un projet d’aménagement du territoire à l’est de la rue University, à la jonction du Vieux-Montréal et du quartier des affaires, ciblé comme son nom l’indique sur l’affirmation de la vocation internationale de Montréal. Ses com­posantes principales consistaient en l’aménagement de l’espace urbain, avec en particulier la création de deux places publiques, la nouvelle Place Jean-Paul Riopelle et la Place Victoria, entourant le bâtiment abritant le siège social de la Caisse de dépôt et placement du Québec. Il a été inauguré en 2004.
4. Le dernier projet est celui de l’autoroute Notre-Dame, officiellement qualifié de modernisation mais constituant, dans les faits, une transformation de la rue Notre-Dame en autoroute sur une distance de 8,7 km, dans l’est de Montréal. Évalué à 263 millions $ en 2001, il était au départ un exemple d’un projet sectoriel, source de coupures dans le tissu urbain, et fortement décrié: il a été retenu pour montrer comment l’approche sectorielle est maintenant battue en brèche en faveur de la transformation d’un projet d’infrastructure en projet urbain.

L’acceptabilité sociale
et les variables en cause

Dans les ouvrages qui traitent de l’acceptabilité sociale, cette notion est rarement définie: elle est présentée comme une évidence, comme allant de soi. Or c’est plutôt l’inverse. Il s’avère plus facile de dire ce qu’elle n’est pas, quand elle n’est pas au rendez-vous: quand des controverses émergent du débat sur un projet, c’est alors qu’on parle de son absence. Par exemple, dès 1987, le rapport du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) relativement à un controversé projet de ligne à haute tension, parlait d’un coût élevé pour l’harmonie sociale, si le projet se réalisait dans la forme initialement prévue (Bureau d’audiences publiques sur l’environnement 1987: 10.14). Caron-Malenfant et Conraud (2009: 14) comptent parmi les rares à avoir proposé une définition de l’acceptabilité sociale: «Le résultat d’un processus par lequel les parties concernées construisent ensemble les conditions à mettre en place, pour qu’un projet, programme ou politique s’intègre harmonieusement, et à un moment donné, dans son milieu naturel et humain.» Cette définition, malgré qu’elle soit correcte, est prématurée pour notre propos, parce que, trop normative; elle gomme les dimensions sur lesquelles nous souhaitons nous interroger.

La question de l’acceptabilité sociale s’insère dans la problématique de l’intégration, autre problématique à laquelle la fréquente référence qui lui est faite n’a d’égal que le flou qui l’entoure. Or, à la base, il s’agit de mettre en relation deux objets, d’intégrer deux éléments. Sont donc en cause la nature et les attributs des deux éléments à intégrer, l’état initial de chacun puis la situation résultant de leur intégration, mais aussi les modalités selon lesquelles cette intégration s’opère. Trois variables sont donc concernées et fournissent une trame d’interrogation pour comprendre comment un promoteur ou un maître d’ouvrage peut prendre en charge l’acceptabilité sociale⁵: le projet, le milieu d’accueil, puis la façon dont l’intégration est menée, chacune de ces variables étant définie à son tour par plusieurs paramètres, dimensions ou caractéristiques (Figure 1.1). Si ces variables peuvent apparaître comme des évidences, il importe précisément de dépasser ce niveau d’évidence pour analyser et bien saisir les caractéristiques inhérentes à chacune d’elle.

Le projet, c’est l’élément perturbateur du milieu d’accueil. L’inter­vention projetée va déjà régir ou, à tout le moins, baliser le processus d’intégration en fonction des paramètres qui la caractérisent. Parmi ceux-ci, deux paramètres nous semblent particulièrement déterminants pour la qualité de l’intégration qui va résulter.

Un premier paramètre concerne la nature même du projet ou la logique fonctionnelle à laquelle il répond: les fonctions qu’il implique et la marge de manœuvre que dictent celles-ci quant à son intégration. Cette logique peut être soit sectorielle, ou monofonctionnelle, soit multifonctionnelle. Au sein des projets répondant à une logique monofonctionnelle, il est possible de distinguer le projet d’infrastructure du projet d’équipement. D’un côté, le projet d’infrastructure est régi par des normes techniques et s’insère dans un réseau technique: son sens lui est donné par le réseau. Cette relation au réseau limite les possibilités d’intégrer les requêtes émergeant du milieu local; elle régit en quelque sorte la perméabilité potentielle du projet à l’égard de celui-ci. Deux exemples pourront illustrer cette catégorie de projets. Les lignes de transport d’électricité à très haute tension peuvent simplement traverser un territoire pour se rendre à destination: ne pouvant alors servir à l’alimentation directe des territoires traversés sans la construction de postes de transformation, elles se prêtent bien à une réaction de rejet par les habitants du territoire traversé: c’est le type même de projet qui suscite une réaction de type NIMBY (Not in My Back Yard). D’un autre côté, certains projets d’infrastructure, toujours à l’intérieur de leur logique fonctionnelle, peuvent avoir une perméabilité à l’égard du milieu traversé, et ainsi permettre une certaine intégration: c’est le cas de tronçons d’autoroute, où des échangeurs peuvent toujours être aménagés pour desservir le milieu, mais selon une fréquence limitée par la vitesse moyenne que ses concepteurs cherchent à assurer aux véhicules circulant sur l’infrastructure. Le projet d’équipement quant à lui vise spécifiquement à assurer un service collectif ou la desserte d’un milieu donné: il est donc d’emblée perméable à ce milieu, susceptible d’être mieux accueilli⁶. En poursuivant ce raisonnement, le projet régi par une logique multifonctionnelle, un grand projet urbain, par les diversités des fonctions mobilisées, interpelle des acteurs multiples et multiplie les possibilités d’accommoder l’intégration au milieu d’accueil; il est donc a priori plus perméable à son environnement.

Un deuxième paramètre relié au projet consiste dans la finalité de l’intervention. Le projet tire de cette finalité sa symbolique, soit la perception qui lui est associée dans l’opinion publique. Si elle est d’emblée positive, c’est-à-dire si le projet découle d’une justification claire et bien établie, répond à l’intérêt général ou à un besoin évident, la question de son intégration au milieu local, avant même que n’aient été analysés les divers impacts qu’il pourra créer, s’annonce sous un jour favorable. Au contraire, si elle apparaît trop exclusivement liée à des intérêts particuliers ou, pire, si elle est perçue négativement ou de façon mitigée dans la société, l’intégration s’annonce au départ problématique.

Les caractéristiques de la deuxième variable, le milieu d’accueil, sont bien évidemment déterminantes pour l’intégration du projet d’aménagement. Une première caractéristique, dont l’analyse s’impose, c’est l’échelle du territoire concerné. Quelle est cette échelle? Ne peut-elle être multiple, et ce faisant, justifier de parler des territoires d’une intervention plutôt que du territoire; c’est le cas, par exemple, lorsqu’une infrastructure va répondre à un besoin à l’échelle régionale, même si elle est implantée localement. Une autre caractéristique qui servira à définir le milieu d’accueil réside dans la diversité des fonctions qu’il h...

Table des matières

• Territoires, acteurs et stratégies
• Présentation
• Chapitre 1
• Chapitre 2
• Chapitre 3
• Chapitre 4
• Chapitre 5
• Chapitre 6
• Chapitre 7
• Chapitre 8
• Chapitre 9
• Chapitre 10
• Chapitre 11
• Chapitre 12
• chapitre 13
• Chapitre 14
• Conclusion