CHAPITRE 1
Premières escarmouches
Lors de la mise en place de la Loi constitutionnelle de 1867, la Constitution canadienne n’a pas été dotée d’une formule d’amendement, suivant vraisemblablement la volonté de Londres. Les provinces et le gouvernement fédéral ont dû composer avec ce vice formel, et une pratique s’est rapidement mise en place permettant d’exercer le pouvoir constituant. Quand une modification constitutionnelle était nécessaire, le Parlement fédéral, après un vote des deux chambres, envoyait au souverain britannique une requête d’amendement, laquelle était transmise au gouvernement impérial, introduite au Parlement de Westminster et éventuellement adoptée par celui-ci.
Dès le départ, cependant, les provinces ont vivement contesté à Ottawa le droit de se livrer seul à cet exercice, objection qui a été retenue par le pouvoir fédéral. Par conséquent, la pratique du changement constitutionnel s’est effectuée par l’envoi d’une requête à Londres seulement lorsque Ottawa obtenait le consentement unanime des provinces (du moins lorsque les changements proposés touchaient leur compétence)1.
Au tournant des années 1930, lors des négociations qui vont mener au Statut de Westminster, l’heure de l’indépendance complète est venue pour le Canada. Il faut donc trouver une formule d’amendement en bonne et due forme afin que le pays « rapatrie » sa Constitution, c’est-à-dire qu’il soit désormais le seul à pouvoir modifier cette loi suprême. Le hic, c’est que les provinces et le fédéral n’arrivent pas à se mettre d’accord. De prime abord, l’affaire paraît terriblement technique et peu susceptible de soulever les passions. Mais attention : comme le fera remarquer le constitutionnaliste Barry Strayer, « [l’]avis de chacun sur la formule d’amendement dépendra fortement de sa façon de concevoir la nature et l’objectif de la Constitution elle-même2 ». Autrement dit, décider du niveau d’approbation nécessaire pour changer la loi suprême vient concrétiser la vision qu’ont les uns et les autres de la nature du pays. Les questions sont nombreuses, et les réponses possibles le sont encore davantage. Par exemple, l’appui des provinces devra-t-il toujours être unanime ou seulement majoritaire ? À moins que cet appui varie selon les circonstances ? Certaines provinces auront-elles un droit de veto ? Si oui, lesquelles ? Et si un veto est octroyé à certaines entités provinciales, au nom de quel principe justifie-t-on la mise de côté de l’égalité entre les provinces : l’idée des deux peuples fondateurs, les droits acquis, le poids démographique, la communauté historique, le concept de pacte, toutes ces réponses ?
À l’époque, malgré le talent du premier ministre Mackenzie King, ancien expert en médiation du travail, Ottawa ne réussit pas à obtenir l’appui unanime des provinces à une formule d’amendement. King estimant que le gouvernement fédéral ne peut parler au nom du pays tout entier en matière constitutionnelle, il est finalement convenu que le Parlement britannique conservera — temporairement — le pouvoir de modifier notre Constitution3. Cette situation est reconnue en vertu de l’article 7(1) du Statut de Westminster de 1931. Avec cette loi, tous les dominions deviennent de jure pleinement indépendants, à quelques nuances près. Tous, sauf le Canada, en matière constitutionnelle.
Mais comme souvent en politique, ce qui devait être temporaire est pratiquement devenu permanent. Après Mackenzie King, ni Bennett, ni St-Laurent dans les années 1950, ni Diefenbaker ou Pearson dans les années 1960 n’ont réussi à obtenir l’accord de toutes les provinces, ce qui aurait résolu le problème. Il faut dire qu’à partir de cette époque la montée du nationalisme québécois bouleverse l’échiquier politique canadien, donnant au problème constitutionnel une acuité nouvelle. D’abord sous Jean Lesage, puis encore davantage sous Daniel Johnson père, le gouvernement du Québec affirme désormais qu’il constitue l’un des deux peuples fondateurs du pays4, reprenant à son compte l’idéologie néo-nationaliste qui se développe à l’époque. Suivant ce courant, le pouvoir fédéral a été insensible pendant des décennies à l’infériorité économique des Canadiens français, situation qui menaçait à terme la survie de la nation. Il importait donc que l’État intervienne pour corriger la situation, et seul le gouvernement provincial pouvait agir en la matière, étant contrôlé par une majorité francophone5. Le Québec réclame donc plus de pouvoirs, quitte à obtenir un statut particulier. Avant que la province donne son accord à une formule d’amendement, le partage des compétences doit être révisé de façon satisfaisante.
Un héros entre en scène
C’est ici qu’entre en scène le personnage central de cette histoire, Pierre Elliott Trudeau. Ministre de la Justice sous Lester Pearson à partir de 1967, il devient responsable de la question constitutionnelle et conserve la mainmise sur ce dossier après son accession au poste de premier ministre un an plus tard. Mais qui est-il, celui que plusieurs perçoivent comme un John F. Kennedy canadien, porteur du renouveau, gravissant la plus haute marche du podium politique ?
C’est d’abord un homme au parcours singulier. Né en 1919, il a pour père un nationaliste convaincu nommé Charles Trudeau, l’un des rares francophones de l’époque ayant fait fortune en affaires… en pleine crise des années 1930, de surcroît. Plus effacée, sa mère, Grace Elliott, d’origine écossaise, est issue de la bonne société anglophone. C’est elle qui lui transmet la langue de Shakespeare, et ce, dès le berceau. Après une enfance dorée, Trudeau se jette corps et âme dans la cause nationaliste, combattant la conscription lors de la Seconde Guerre mondiale, flirtant avec l’extrême droite et poussant la provocation jusqu’à conduire sa moto sur les routes des Laurentides avec sur la tête un casque de soldat allemand. Et tandis qu’il multiplie les frasques, il songe secrètement à devenir premier ministre tout en rêvant à un Québec indépendant, dont il espère l’émergence en 19766.
C’est aussi un homme chez qui s’est opérée une rupture décisive. Au tournant de la trentaine, lorsqu’il revient au pays après des études et de nombreux voyages, celui qui hier comptait parmi les nationalistes de la ligne dure est devenu le plus acharné de leurs adversaires. Et il n’y aura pas de retour en arrière. Tour à tour, les gouvernements de Duplessis, de Lesage et de Johnson père subissent ses foudres, au point que, en 1965, le polémiste de Cité Libre décide de faire le saut en politique fédérale pour mieux combattre une idéologie qu’il considère désormais comme détestable.
Trudeau est également un personnage comme le Canada n’en a jamais vu auparavant. Au pire de la guerre froide, l’homme tente de rallier Cuba depuis la Floride. Ministre, puis premier ministre, il continue d’enfiler les coups d’éclat, qui donnent naissance à la « trudeaumanie » : il s’affiche au bras de Barbra Streisand, effectue une pirouette derrière la reine ou un salto arrière sur le tremplin d’une piscine, parcourt les rues d’Ottawa au volant de sa Jaguar décapotable.
Enfin, Trudeau est un politique doublé d’un intellectuel. Il a lu, parlé, écrit et polémiqué, puis a laissé tomber la plume pour la lutte politique, exercice où il se révèle encore plus brillant, affrontant les séparatistes tandis que les bombes du FLQ explosent et que le pays retient son souffle.
Son champ de bataille favori, c’est la Constitution. C’est là qu’il s’oppose à l’octroi de pouvoirs supplémentaires pour le Québec sur la base que celui-ci constitue une nation. Il s’oppose également à une éventuelle décentralisation vers les provinces. Son arme : le bilinguisme intégral, qu’il compte étendre à l’échelle du Canada pour que les Canadiens français se sentent chez eux partout au pays, et pas seulement au Québec. Au fil des générations, les francophones ont développé un vif attachement pour cette province. Lui arrive avec une vision abstraite, aux antipodes de cet enracinement historique. Et il compte bien l’imposer, pour peu qu’on lui en donne l’occasion.
Telle est, pour Trudeau, la marche constitutionnelle à suivre. Il lance la machine dès son arrivée au pouvoir, les premières années de son mandat de premier ministre donnant lieu à une activité frénétique. En 1971, une rencontre des premiers ministres à Victoria mène à un accord unanime des provinces pour le rapatriement constitutionnel. L’entente prévoit l’enchâssement d’une charte des droits et libertés dans la Constitution, mais qui demeure très limitée en regard de celle sur laquelle on s’entendra dix ans plus tard. Les droits linguistiques se résument au renforcement du statut du français et de l’anglais au niveau fédéral et dans certaines provinces. Il n’est question nulle part de droits linguistiques en éducation pour les Anglo-Québécois ou les francophones hors Québec. Quant à la formule d’amendement, elle prévoit un veto pour toute province constituant ou ayant constitué 25 % de la population, ce qui signifie le Québec et l’Ontario. Il est aussi nécessaire d’obtenir l’appui d’au moins deux des quatre provinces maritimes et de deux des quatre provinces de l’Ouest. Finalement, les provinces obtiennent d’être consultées lors de la nomination de juges de la Cour suprême.
L’encre n’est toutefois pas encore sèche que le premier ministre du Québec, Robert Bourassa, fait marche arrière. Le Québec souhaite obtenir plus de pouvoirs. Et Trudeau a refusé de bouger sur ce point. Critiqué de toutes parts pour cette raison, Bourassa retire son accord. L’entente avorte.
Le premier ministre fédéral doit donc attendre des circonstances plus favorables pour relancer les grandes manœuvres, ce qu’il finit par faire cinq ans plus tard. Nous sommes alors le 6 mai 1976. Trudeau a convoqué les premiers ministres à Ottawa pour une durée de deux jours afin de discuter du prix du pétrole, dont son gouvernement s’est mis dans l’idée de contrôler les variations. La veille des discussions, il annonce qu’il est prêt à relancer les pourparlers constitutionnels, mais qu’il compte sonder ses homologues provinciaux7. Il leur donne jusqu’au 15 septembre pour réfléchir à la question.
Évidemment, l’affaire est trop importante pour ne pas soulever de débat dans l’intervalle. La rencontre des premiers ministres n’est même pas terminée que Le Journal de Montréal, citant une source britannique, affirme que la Grande-Bretagne ne consentira pas au rapatriement sans l’appui des provinces — approche que Trudeau envisage, selon les rumeurs. Le Parti québécois récupère l’affaire à l’Assemblée nationale et demande des explications au consul britannique.
À Ottawa, John Johnston, le haut-commissaire britannique (poste qui équivaut à celui d’ambassadeur dans le cadre des relations entre les pays membres du Commonwealth), est loin d’être enchanté par cette situation. Il faut dire que cet ancien administrateur colonial est devenu, par la force des choses, un expert en gestion de crise auprès des anciennes colonies. En 1965, notamment, il était haut-commissaire en Rhodésie, qui était alors contrôlée par le gouvernement ouvertement raciste du premier ministre Ian Smith et avait déclaré son indépendance. Rien à voir avec le Canada, certes, mais Johnston pense que le fait qu’un parti indépendantiste comme le PQ se serve de la Grande-Bretagne aux fins de sa propagande politique est une très mauvaise chose. « Il paraît nettement préférable d’arrêter net toute autre conjecture et de dissiper toute confusion par le biais d’une déclaration ou d’une question soumise au Parlement8 », câble-t-il à Londres. Au Foreign Office, tout le monde est d’accord avec cette proposition, à l’instar de Gordon Robertson, le greffier du Conseil privé à Ottawa que Johnston consulte régulièrement. Il ne reste plus qu’à décider de la façon de livrer le message. Le gouvernement de Sa Majesté opte pour une petite mise en scène à la Chambre des communes. Le 10 juin 1976, le député John Cartwright demande donc au ministre Roy Hattersley, désigné responsable du dossier constitutionnel canadien, si le gouvernement a reçu une demande de rapatriement et quelle serait sa réaction dans un tel cas.
Je n’ai reçu aucune proposition à ce sujet de la part du gouvernement canadien. L’Acte de l’Amérique du Nord britannique (AANB), qui contient la Constitution du Canada, ne peut être amendé, dans certains cas importants, que par une loi du Parlement du Royaume-Uni… Si le Parlement canadien devait nous faire parvenir une requête pour un tel amendement, il serait conforme à la pratique établie que le gouvernement du Royaume-Uni dépose au Parlement un projet de loi pertinent qui satisfasse à cette requête et que le Parlement adopte ce projet de loi9.
La déclaration est envoyée au Parti québécois, tandis que les médias en font largement état, l’interprétant comme un feu vert donné à Ottawa en vue d’un rapatriement unilatéral. Toutefois, ce n’est pas exactement le cas : tout en faisant la part belle au gouvernement fédéral, la déclaration vise aussi à ne pas engager explicitement le gouvernement et le Parlement britannique10.
Dans les jours qui suivent tous ces événements, les premiers ministres se rencontrent à nouveau. Si elles semblent d’accord avec l’idée de se replonger dans le dossier du rapatriement, plusieurs provinces demandent encore un peu temps. Trudeau rétorque qu’il est prêt à attendre leurs propositions jusqu’à la fin de l’été.
Bourassa, de son côté, n’attend pas. Il pose d’emblée ses conditions, demandant que le Québec ait autorité sur les télécommunications, la culture et l’immigration. Ces revendications seront reprises quelques semaines plus tard par les autres provinces, qui ajouteront aussi des exigences relativement à la Cour suprême et au pouvoir de dépenser11.
Pierre Trudeau et le bouc émissaire
À la fin de l’été, le cul-de-sac est évident. Mais Trudeau est décidé à agir sans les provinces, s’il le faut. Quelle sera alors la réaction des Anglais ? Le hasard faisant bien les choses, il se trouve justement que le premier ministre britannique, James Callaghan, est en visite au Canada pour une semaine. Arrivé en Alberta, où il rencontre notamment le premier ministre, Peter Lougheed, le chef du gouvernement britannique fait ensuite un saut à Montréal, histoire d’assister avec Trudeau à une partie de hockey opposant le Canada et la Tchécoslovaquie (ce sera un match nul, 4-4).
Les deux hommes prennent ensuite le chemin d’Ottawa, dont l’ambiance feutrée convient davantage aux rencontres étatiques. Trudeau souligne à quel point la situation actuelle concernant la Constitution est vue au Canada comme un vestige colonial, auquel il importe de mettre fin. Cette mise au point étant faite, il poursuit avec une suggestion qui, c’est le moins qu’on puisse dire, laisse Callaghan perplexe. « M. Trudeau a indiqué que ce serait utile pour les Canadiens si nous affichions une certaine réticence à ce sujet, car ils se rallieraient alors tous à sa suggestion. Le premier ministre a remercié M. Trudeau de sa suggestion, mais il a précisé que nous n’avions nullement l’intention de jouer le rôle du bouc émissaire12. » Certes, Pierre Elliott Trudeau était reconnu pour ses plaisanteries d’ét...