La construction de l'État monarchique en France de 1380 à 1715

Charpentier Emmanuelle, Bousquet-Labouérie Christine, Lecoutre Matthieu, Roulet Éric

• Éditeur: Editions Ellipses
• Année: 2021
• ISBN:
  9782340060265
• Sujet: Éducation
• Sous-sujet: Développement professionnel

Le 335 années qui séparent l'arrivée au pouvoir de Charles VI en 1380 de la mort du roi-soleil en 1715 ont été des périodes de bouillonnement politique, militaire, religieux, administratif et artistique dans le royaume de France. La pérennité de la guerre marque cette longue évolution où les périodes de paix demeurent très incertaines et de courte durée; guerres de toutes sortes, religieuses, civiles étrangères où les ennemis furent tour à tour Anglais, Espagnols, Impériaux ou protestants et le plus souvent dans la parentèle proche des rois. L'omniprésence de la guerre a été, sans aucun doute, un des éléments fondamentaux de la naissance et du développement de l'état monarchique mais dans le même temps la naissance de l 'état monarchique a été le terreau de la guerre. Les deux grands piliers de la construction, justice et finances, les acteurs de celle-ci mais aussi les contestations et les révoltes contre cette montée en puissance tissent la trame de fond de cette construction et affirmation de la monarchie française pendant ces quatre siècles. Si la figure royale s'impose, un gouvernement se structure progressivement au cours de la période considérée et une forme de bureaucratie permet de professionnaliser l'exercice du pouvoir et le gouvernement du royaume. Le roi n'exerce pas le pouvoir de manière solitaire et si les figures féminines s'effacent progressivement, les reines s'affirment dans les périodes de régences. La construction du pouvoir ne peut enfin se comprendre sans mentionner les contestations qui ont contribué à infléchir la construction de l'État monarchique tout au long de ces trois siècles d'histoire de la France. Cet ouvrage aborde les grands traits de la construction de l'État, tout en questionnant le processus politique à l'œuvre sur la longue durée.

DEUXIÈME PARTIE

LES PILIERS
DE LA CONSTRUCTION MONARCHIQUE

CHAPITRE 6

LE ROI EN SON ROYAUME : L’ART DU COMPROMIS

Laurent Avezou

Opposer royal et local est artificiel. Maintes institutions perceptibles comme locales ou émanant du seul corps social ou d’une portion de celui-ci – comme les états particuliers et provinciaux, les états généraux ou les assemblées du clergé – sont nées de la nécessité ressentie de dialoguer avec la royauté, et les agents royaux, qui se sédimentent en couches successives, participent du local sans rupture de ton avec le service du roi. Mieux vaut aborder l’ensemble comme un système solidaire, ce qui ne veut pas dire harmonieux, imposé par la pratique et une suite de compromis au cas par cas.

I. UN ROI ASSISTÉ

Le roi ne gouverne pas seul. Il délègue sa souveraineté, pleinement (en période de régence [voir F. Cosandey] ou de ministériat), ou intégralement, à son Conseil et à ses « ministres ».

A. LA SOUVERAINETÉ DÉLÉGUÉE

Tous les rois ont eu leurs conseillers prééminents : ses oncles, puis les marmousets, et de nouveau ses oncles pour Charles VI, Dunois et le connétable de Richemont pour Charles VII, le cardinal d’Amboise pour Louis XII, le chancelier Duprat, sur lequel François Ier se reposait des contraintes de l’administration intérieure, le chancelier Michel de L’Hospital, auprès de la régente Catherine de Médicis. Leur faveur n’était jamais exclusive : Louis XII écoutait aussi les avis du secrétaire des finances Florimond Robertet et du maréchal de Gié. François Ier était également proche de son compagnon d’armes le connétable Anne de Montmorency, qui devait d’ailleurs connaître une brutale disgrâce en 1541, avant de revenir au premier plan sous Henri II. Car la faveur du prince est changeante. Et si la coutume lui impose de gouverner par conseil, il est libre d’y appeler et d’en éloigner qui bon lui semble. Aucun roi du XVIe siècle n’a jamais abandonné l’intégralité du gouvernement à un conseiller unique. Même le très polyvalent Sully, à la fin du règne d’Henri IV, n’avait pas la moindre prise sur le vaste département de la guerre et des affaires étrangères, confié à Villeroy.

Tout commence à changer au début du XVIIe siècle, d’abord avec l’apparition du titre de chef du Conseil en 1614, et surtout en 1624 avec l’entrée de Richelieu au Conseil du roi. Celui-ci y cumule deux titulatures appelées à un riche avenir institutionnel : principal ministre, comme tout membre de ce Conseil étroit de gouvernement qu’est le Conseil des affaires (il y a donc encore plusieurs principaux ministres), et Premier ministre, désignation purement protocolaire réservée aux cardinaux membres du Conseil (il y avait ainsi, en 1624, deux « Premiers ministres » : lui et le cardinal François de La Rochefoucauld). Très vite, l’emprise générale prise par Richelieu sur le gouvernement va changer la nature de ces deux titres, bientôt confondus et bornés en sa seule personne. Le ministériat proprement dit, qui correspond à la période des deux cardinaux-ministres Richelieu puis Mazarin (1624-1661), est un sas de transition dans l’histoire de l’État royal, comme si le roi avait dû se ménager un personnage-écran entre lui et ses sujets, de manière à faire supporter à ceux-ci la pression des mécontentements suscités par la transformation de la monarchie par conseil, encore d’allure féodale, du XVIe siècle, en une monarchie administrative, bureaucratisée et, à bien des égards, impersonnelle. Cette interprétation est corroborée par l’existence, à la même époque, d’équivalents étrangers au principal ministre français, sous des titres divers : Chief Minister en Angleterre, valido en Espagne, Leitender Minister en Autriche, surintendant de l’État ecclésiastique à Rome.

En annonçant, dès le lendemain de la mort de Mazarin, qu’il se passerait de Premier ministre, Louis XIV mettait fin à cette période de maturation houleuse de l’absolutisme.

B. LA SOUVERAINETÉ ASSISTÉE

Le Conseil du roi

Le Conseil du roi peut être abordé comme le point de rencontre entre deux conceptions de la monarchie que, du reste, les contemporains distinguaient mal. Hérité de l’âge féodal, au cours duquel le roi, simple primus inter pares, recueillait leurs avis au sein de la Curia regis, la « Cour le roi », dont le Conseil de l’époque moderne est le prolongement (Curia in consilio), il est en même temps un laboratoire institutionnel où, surtout après 1661, s’affirment la technicisation et la spécialisation des organes de gouvernement.

Avant de distinguer ces deux âges du Conseil, rappelons ce qui le différencie de l’actuel Conseil des ministres. Le roi y sollicite l’avis de chacun, mais il n’est nullement obligé d’en tenir compte. Le nombre des membres du Conseil n’est pas fixé une fois pour toutes. Il dépend du bon vouloir du roi, qui y appelle et en renvoie qui bon lui semble. Ce principe vaut surtout pour les conseils de gouvernement, restreints à quelques participants choisis par le roi qui les préside en personne pour discuter de politique générale. Mais il ne s’applique guère aux conseils en formation plénière, en général présidés par le chancelier, composés de membres de droit, nombreux, dont beaucoup ne participent pas aux séances, qui se consacrent à la gestion des affaires courantes de finance et de justice.

En droit, il n’existe qu’un seul Conseil. Cette unicité est d’ailleurs rétablie en période de minorité royale où les différentes instances sont fondues en un seul Conseil de régence. En pratique, le Conseil du roi se subdivise en plusieurs composantes, entre lesquelles peuvent circuler les mêmes membres.

Jusqu’en 1661, la spécialisation du Conseil s’affirme d’une manière encore informelle, chaotique et ponctuée de retours en arrière. Le plus important des conseils de gouvernement est alors le Conseil des affaires, qu’on appelle aussi Conseil étroit, privé ou secret. Comme le suggèrent ces dernières appellations, il n’est composé que d’une poignée de conseillers, dont les réunions deviennent régulières à partir du règne de François Ier, dans un cadre informel qui, paradoxalement, reflète l’importance des questions débattues, lesquelles ne sauraient s’encombrer de pesanteurs protocolaires : pour débattre des grandes affaires d’État, Henri IV faisait les cent pas avec ses conseillers d’un bout à l’autre d’une galerie du Louvre. C’est à l’époque où il commence à être désigné sous le nom de Conseil d’En haut (par allusion au premier étage des résidences royales, où se trouvaient toujours les appartements du souverain), vers 1650, qu’il se spécialise plus résolument dans la politique extérieure. Il est vrai qu’un autre conseil de gouvernement vient d’émerger pour le décharger des grandes affaires intérieures.

Si le Conseil des dépêches commence à se détacher de celui des affaires sous le règne de Louis XIII, la scission n’est consommée que vers 1650. On l’appelle ainsi car il est consacré à la lecture et au traitement des dépêches envoyées par les agents locaux de la monarchie, en particulier les intendants de province, alors en voie de généralisation. Spécialisé dans la politique intérieure, il est complémentaire du précédent et sa composition est tout aussi restreinte.

Quant aux aléas du Conseil des finances, ils sont le reflet des incertitudes de la monarchie en matière de spécialisation du Conseil. Créé une première fois en 1563, il va siéger de façon intermittente pendant un siècle, en alternance ou en conjonction avec un surintendant des finances. C’est ainsi qu’en 1594, à la mort du surintendant François d’O, le Conseil est rétabli sous la forme d’une surintendance collégiale, qui aboutit, au bout de quatre ans, à la promotion de fait de Sully à la tête des finances. À la disgrâce de ce dernier, en 1611, même mécanisme : la surintendance est suspendue de fait, mais remplacée par un directoire à trois, d’où émerge au bout de trois ans la figure du président Jeannin.

À ces trois conseils de gouvernement s’ajoutent deux formations plénières. Le Conseil d’État et des finances, apparu vers 1600, s’occupe également, comme son nom l’indique, d’affaires générales et juge même en dernier ressort des causes qui lui sont renvoyées par l’autre instance, dite Conseil privé ou Conseil des parties, né en 1557 pour assumer la tâche fondamentale incombant au Conseil d’un roi arbitre : faire office de cour suprême de justice.

De 1661 à 1715, sous le règne personnel de Louis XIV, ces différentes évolutions lentement sédimentées sont tamisées pour aboutir à des distinctions plus nettes et plus durables.

Les conseils de gouvernement, toujours au nombre de trois ou quatre, sont présidés par le roi en personne, dans une pièce voisine de sa chambre, rendent des arrêts en commandement et préfigurent plus franchement l’actuel Conseil des ministres. Le Conseil d’En haut ne comporte aucun membre de droit, pas même le chancelier, désormais écarté de la politique générale. Il se compose de 3 à 7 membres, qui portent tous à vie le titre de ministres d’État (l’équivalent des principaux ministres du Conseil des affaires au temps de Richelieu), du simple fait d’y avoir été appelés à siéger par le roi. Louis XIV fait en sorte d’en éloigner les grands personnages de la cour, les princes du sang et les gens d’Église, ce qui accréditera abusivement l’idée du « règne de vile bourgeoisie » vilipendé par Saint-Simon. Du fait de la compétence universelle acquise par le Conseil d’En haut, le Conseil des dépêches est mis en sourdine. Le Conseil royal des finances est, lui, une création originale de 1661. Nouvel exemple de substitution collégiale à l’autorité unique d’un surintendant des finances – en l’occurrence Fouquet, brutalement disgracié –, il ne sera plus remis en question jusqu’à la fin de l’Ancien Régime. Désormais, le roi entend être le propre surintendant et ordonnateur de ses dépenses, et le Conseil est chargé de l’assister dans cette tâche. On y déterminait la politique économique et fiscale du royaume. Les ministres d’État n’en étaient pas membres de droit, le contrôleur général y détenant évidemment un rôle déterminant, même si jamais il ne s’y substitua au surintendant des finances. Il exista aussi, de 1664 à 1676, un Conseil royal de commerce, qui n’eut jamais l’importance des autres conseils de gouvernement.

Le Conseil en formation plénière, appelé parfois Conseil d’État privé, finances et direction (dénomination baroque qui révèle bien sa pluralité fonctionnelle), était présidé par le chancelier. Il était exceptionnel que le roi y siégeât. Ce sont les mêmes membres qui s’en réunissaient, sous deux formes spécialisées. Le Conseil privé ou Conseil des parties, doyen des différentes composantes du Conseil du roi, comprenant pléthore de membres de droit, se limitait de fait aux conseillers d’État et maîtres des requêtes, compétents pour assurer ce qui demeurait sa tâche fondamentale : traiter les procès civils opposant des particuliers. Quant au Conseil d’État et des finances, après l’éviction du chancelier des affaires financières en 1661,...

Table des matières

• Couverture
• Page de titre
• Page de copyright
• Liste des contributeurs et contributrices
• Introduction
• Première partie. La construction et l’affirmation monarchiques
• Deuxième partie. Les piliers de la construction monarchique
• Troisième partie. Des acteurs de la construction monarchique
• Quatrième partie. La guerre et la diplomatie
• Cinquième partie. Perturbations et contestations
• Sixième partie. Église et État
• Conclusion
• Annexes
• Table des matières