La Chine à nos portes

Une stratégie pour l'Europe

François Godement, Abigaël Vasselier

• Éditeur: Odile Jacob
• Année: 2018
• ISBN:
  9782738145710
• Sujet: Política y relaciones internacionales
• Sous-sujet: Globalización

La Chine est omniprésente. Après ses marchandises, ce sont ses services qui vont être proposés en masse aux consommateurs européens. Nos technologies de pointe sont déjà la cible de ses investissements. Et c'est aujourd'hui toute l'Europe qui est sous influence au moyen de réseaux visant nos décideurs – politiques, hauts fonctionnaires, intermédiaires d'affaires, universitaires –, tous attirés par l'eldorado chinois. Ce livre est né des défis que pose la Chine de Xi Jinping aux Européens. Il cerne avec précision la menace qu'elle fait peser sur l'Europe, notamment en privilégiant des relations bilatérales avec chaque pays, et montre que, si l'Union européenne est désormais plus réaliste, elle doit passer à la vitesse supérieure. Un impératif qui suppose qu'elle sache identifier ses intérêts fondamentaux et fasse les bons choix d'alliance. François Godement est historien, professeur des universités à Sciences Po, et l'un de nos meilleurs spécialistes de la Chine. Il dirige le programme Chine de l'European Council on Foreign Relations, un influent think tank européen, et est membre associé du Carnegie Endowment for International Peace. Abigaël Vasselier est analyste pour le programme Asie de l'European Council on Foreign Relations.

CHAPITRE 1

La Chine au sein de l’Europe

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Le temps du réalisme

La Chine est aujourd’hui solidement ancrée en Europe, et sa présence se fait sentir non seulement avec l’afflux de produits et de touristes chinois, mais également à travers ses investissements, ses crédits, ses regroupements avec des ensembles d’États régionaux en marge de l’Union européenne, son influence et sa diplomatie publique ou encore des liens qui se multiplient dans le domaine militaire et de la défense. L’Europe reste ouverte, tandis que la Chine est entrée dans un processus de fermeture politique et commerciale qui réduit la portée de son soutien de façade à la mondialisation. Cette position explique les demandes répétées de l’Europe pour plus de « réciprocité », un terme qui est devenu un mot clé dans toutes ses déclarations sur la Chine. Mais il est de plus en plus clair que l’Union européenne doit aussi élaborer des politiques adaptées à une situation où la Chine refuse cette réciprocité. Ce pays est devenu la deuxième puissance économique mondiale grâce au commerce international et aux règles favorables en matière de finance, mais il répugne à tirer les conséquences de ce changement : selon Xi Jinping, « la Chine demeure le plus grand pays en développement et ce statut international n’a pas changé1 ».

Lors d’une première étude sur l’équilibre des forces entre la Chine et l’Europe en 2009, le Conseil européen des relations internationales avait plaidé en faveur d’un « engagement réciproque » : le développement des relations bilatérales devait bénéficier de manière équitable aux deux parties2. Une période plus optimiste que celle que nous connaissons aujourd’hui touchait alors à sa fin. Le « mythe de la convergence » des années 2000, l’idée que la Chine, en tant qu’économie nouant des relations internationales de plus en plus denses, finirait par se tourner vers l’économie de marché et l’État de droit, avaient déjà été sérieusement remis en question : en 2007, The China Fantasy, livre de James Mann, avait beaucoup contribué à dissiper cette illusion. L’expérience de ces quelque dix dernières années est celle d’un tournant silencieux mais considérable. Il existe désormais un profond déséquilibre entre la Chine et l’Europe qui continue à s’aggraver. La Chine s’est implantée toujours plus solidement en de nombreux points du front économique européen, tandis qu’à bien des égards elle a fermé les portes de son marché national à l’Europe.

Le « mythe de la convergence » a fait place à un nouveau récit. Celui-ci laisse espérer aux Européens l’existence d’une corne d’abondance chinoise faite de possibles contributions et d’investissements, en quelque sorte une offre irrésistible. La croyance, voire la crédulité, des Européens face à ces mythes a persisté, qu’il s’agisse des pays d’Europe centrale et orientale attirés par les promesses faites par la Chine à travers le « format 16+1 » ou des ambitions nourries par l’Union européenne elle-même avec la signature en 2013 de l’Agenda stratégique de coopération Chine-UE 2020.

Cependant, de plus en plus nombreux sont ceux qui ne se laissent plus abuser par ces belles paroles. Des initiatives sont prises pour défendre les valeurs et les intérêts de l’Europe dans cette relation en pleine évolution. De son côté, la Chine court le risque de sous-estimer l’Europe. Même durant les années de grandes difficultés que l’Union européenne a récemment traversées, la Chine a eu beaucoup de mal à se soustraire à l’ensemble des règles et conventions qui unissent entre eux les pays de l’Union, ainsi que ceux qui aspirent à la rejoindre. La Chine fonctionne cependant toujours comme si l’Europe était constituée d’un ensemble d’États souverains dont l’organisation régionale se trouve être l’Union européenne. Le « vent dans nos voiles » qu’a salué Jean-Claude Juncker dans son discours sur l’état de l’Union en 2017 ne souffle pas encore jusqu’à Pékin. Certes, l’idée d’un modèle européen qui transformerait le monde est aujourd’hui caduque. Mais Pékin risque cependant de vivre dans son propre monde imaginaire, trop confiant dans la portée de sa propagande et surestimant son influence en Europe.

Reconnaître et répondre plus efficacement à cette situation ne sera pas chose aisée en Europe, au moment où politiciens et opinions publiques ont les yeux rivés à l’ouest sur le spectacle offert par Donald Trump et son « Amérique d’abord », et à l’est sur une Russie imprévisible et remuante.

Les Russes ont fortement imprégné les esprits de certains Européens ; les Chinois, eux, frappent au portefeuille. Il est grand temps que l’Union européenne et ses États membres se reprennent, regardent cette réalité en face, et en tirent les conséquences pour eux et pour leurs peuples. Les jeux de l’esprit sont une chose, mais l’argent est plus influent encore : les Européens devraient commencer à faire les comptes.

Les volte-face de la politique chinoise

Jacques Delors, alors président de la Commission, s’est rendu en Chine en 1985. Il prônait, dans son principal discours public, l’intérêt de l’Europe à aider la Chine à devenir une nation exportatrice. Mission plus qu’accomplie. Aujourd’hui, la Chine est le premier pays au monde en matière de production industrielle et de commerce, le premier exportateur vers l’Europe, et elle investit de plus en plus à l’étranger. La Chine est saluée comme le moteur de l’économie mondiale. Ce dernier éloge ne laisse pas de surprendre, s’agissant d’une économie dirigiste qui prélève une immense épargne à partir des revenus de ses citoyens au détriment de la consommation individuelle, qui a profité pendant des décennies d’excédents commerciaux substantiels et qui n’est devenue que très récemment un exportateur net de capitaux.

L’évolution intérieure de la Chine ne reflète pas la grande ouverture inspirée du système international et de ses règles. La Chine de Xi Jinping met en œuvre de nombreux changements législatifs, mais c’est sous l’égide exclusive du parti unique. Il s’agit d’une situation dans laquelle les contrôles sont nombreux mais les contre-pouvoirs, absents. Pour paraphraser la meilleure définition de la séparation des pouvoirs, celle des checks and balances, Xi Jinping a effectivement fait référence à « l’édification d’un système de contrôle et de supervision » lors du XIX^e Congrès du Parti. La Chine traverse également une phase de fermeture aux influences et aux concepts étrangers, qui n’est pas sans évoquer ce qui s’est passé il y a un demi-siècle. Le mouvement vers une croissance économique indépendante reflète le mot d’ordre d’« autosuffisance » de la Révolution culturelle. Bien sûr, il ne s’agit pas cette fois d’un bouleversement de masse, mais plutôt de la modernisation autoritaire d’un État-parti centralisé. Le destin du prix Nobel de la paix Liu Xiaobo, et après sa mort celui de sa femme Liu Xia, semble être un message explicite et délibéré adressé au reste du monde. Si le discours développé depuis 1978 offrait l’image d’une Chine s’intégrant progressivement dans l’ordre international et en adoptant les normes, il s’oriente aujourd’hui vers un conflit systémique. Xi a renforcé son emprise sur le pouvoir, et les secousses causées par ce changement vont se faire sentir à tous les niveaux. Pour résister à la pression qui en résulte, l’Europe va devoir mettre en place de nouvelles politiques et protéger les éléments d’un système international fonctionnant sur une base juridique, selon des valeurs et des normes qu’elle a progressivement mises en place depuis soixante-dix ans.

La « nouvelle ère » instaurée par le président Xi Jinping marque aussi la fin abrupte de la phase de retenue sur la scène internationale préconisée par Deng Xiaoping. C’est particulièrement net depuis le XIX^e Congrès du Parti communiste chinois, au cours duquel Xi a promis que la Chine « se hissera au premier rang mondial en termes de puissance globale et de rayonnement international3 ». Alors même que s’efface le mythe de la Chine comme contributeur uniquement positif à l’économie mondiale, une nouvelle prédiction prend sa place : les investissements massifs de la Chine dans les « nouvelles routes de la soie » et dans le « format 16+1 » avec l’Europe centrale et orientale, ainsi qu’en Afrique et en Amérique latine, pourraient éclipser les relations économiques qu’entretient l’Union européenne avec la Chine. En s’emparant du win-win, cette stratégie gagnant-gagnant issue de la mondialisation des années 1990, la Chine pourrait isoler l’Union européenne et, plus largement, mettre les pays occidentaux sur la défensive. Pourtant, l’Europe reste bien plus ouverte que la Chine. Et, en réalité, les investissements directs chinois (et non les prêts) se concentrent principalement dans l’Union européenne et aux États-Unis.

Sur la scène internationale, la Chine a fait grand cas de son engagement à respecter des éléments importants du système mondial. Nombreux sont ceux en Europe qui espèrent trouver en elle un partenaire partageant leur désir de soutenir un ordre mondial fondé sur le droit, et plus encore depuis l’élection de Donald Trump. En fait, les domaines où la Chine accepte d’engager davantage sa responsabilité internationale sont rares. En ce qui concerne le changement climatique, Donald Trump revient certes sur les engagements américains, mais la Chine ne s’est jamais engagée à des objectifs contraignants et vérifiés. Ses objectifs et ses moyens correspondent uniquement à ses propres intérêts économiques, avec notamment l’intention de faire de ce secteur un atout clé de ses exportations futures (énergie solaire, éolienne, nucléaire). Dans d’autres domaines, la Chine fait preuve d’une plus grande ouverture, quoique avec mesure. En ce qui concerne par exemple les opérations de maintien de la paix, les contributions de la Chine ne s’élèvent qu’à 0,5 % de son budget de défense, ce qui lui laisse encore une marge pour améliorer sa participation future. Ses contributions en matière d’aide humanitaire sont infimes comparées à sa capacité globale. La fin de non-recevoir qu’elle a adressée à La Haye concernant son arbitrage sur les critères de souveraineté en mer de Chine méridionale montre qu’elle récuse les procédures internationales quand celles-ci ne répondent pas à ses intérêts.

Le virage réaliste de l’Union européenne

L’Europe a déjà commencé à réagir. Alors qu’elle entretenait autrefois l’illusion de pouvoir « changer la Chine », l’Union européenne et ses États membres ont à présent presque tous abandonné cette idée. La foi en un ordre fondé sur des règles demeure le socle de la vision qu’a l’Europe de l’ordre international. Mais, hormis ses attentes en matière de changement climatique, l’approche européenne est aujourd’hui plus réaliste. À mesure que la nouvelle Chine de Xi prend forme, la position de l’Europe se durcit face à son homologue.

Sur le papier, les « Éléments pour une nouvelle stratégie de l’Union européenne à l’égard de la Chine » dévoilés en 2016 demandent à la Chine de prendre des mesures sur plusieurs questions clés : le processus de réforme, le principe de réciprocité, un accord sur les investissements, une connectivité ouverte et basée sur le droit, la contribution aux biens publics mondiaux et à la sécurité, l’État de droit, les droits de l’homme ainsi que le développement durable4. De même, ce document appelle l’Europe à renforcer sa cohésion et son efficacité, conditions nécessaires pour atteindre ses objectifs. De façon plus remarquable, cet appel a été suivi d’effet, avec des actions concrètes. Par exemple, face aux importants déficits commerciaux et à l’afflux d’investissements chinois, en Europe de l’Ouest principalement, l’Union européenne a fait du principe de réciprocité et de l’ouverture des marchés publics et des investissements en Chine une priorité dans ses négociations. Après avoir pris la décision de reconnaître les entreprises d’État chinoises et leurs filiales comme une seule et même entité, elle met au point de nouveaux instruments de défense commerciale qui seront au moins équivalents aux mesures antidumping imposées en 2001 à la Chine comme condition d’accession à l’Organisation mondiale du commerce. L’Union européenne est aussi en train d’élaborer des directives pour le filtrage des investissements directs étrangers qui devront répondre aux besoins en matière de sécurité des États membres, que cela concerne l’ordre public, les technologies sensibles, ou encore la sécurité économique future. Ces deux processus nécessitent une Union européenne unie, et donc que les États membres soient prêts à faire des compromis entre eux. Ils sont aujourd’hui plus réalistes et plus pragmatiques, abandonnant les illusions de la décennie précédente et révélant un réel changement européen.

Les relations UE-Chine se répartissent en trois domaines majeurs. Il y a des sujets impossibles, c’est le cas de la question des droits de l’homme dont la Chine rejette la définition européenne, ou de celle du droit international quand celui-ci ne sert pas ses intérêts. Il y a les sujets difficiles, tels que la coopération en matière de sécurité dans le cadre de l’ONU, et le rapprochement entre des intérêts et, parfois, des valeurs communs sur des enjeux mondiaux tels que le réchauffement climatique. Enfin viennent les sujets négociables, eux aussi délicats mais sur lesquels la Chine a tout intérêt à trouver un terrain d’entente. Ceux-ci concernent principalement le commerce et les investissements, sujets d’actualité depuis les deux ouvertures de la Chine, la première en 1979 et la seconde en 2001 avec son entrée à l’OMC. Néanmoins, ces catégories sont vouées à évoluer. Le commerce et l’investissement deviennent des sujets de désaccord effectifs qui pourraient entraîner des représailles et porter atteinte à d’autres domaines. Établir un lien négatif entre différents secteurs en élargissant ainsi les différends est une pratique dangereuse pour la coopération. La Chine a récemment été applaudie pour son engagement sur le changement climatique. Mais elle a laissé les différends commerciaux faire obstacle à une déclaration conjointe avec l’Union européenne sur le sujet.

Un après-midi chaud à Bruxelles : XIX^e sommet UE-Chine, 2 juin 2017

Tout avait commencé sous les auspices d’un dîner de bienvenue organisé par les présidents de l’Union européenne en l’honneur du Premier ministre chinois, Li Keqiang, une première appréciée des participants chinois.

Lors des semaines précédentes, les négociateurs chinois et européens avaient élaboré à l’issue de longues discussions un communiqué commun qui était complété par une déclaration conjointe sur des mesures en faveur du climat. Les négociateurs européens pensaient être parvenus à un accord et que le désaccord concernant le statut d’économie de marché (SEM) avait été écarté avec une phrase aux termes de laquelle « la Chine et l’Union européenne sont toutes deux attachées à la défense des intérêts commerciaux fondés sur des conditions équitables et respectant les règles de l’OMC ». On s’attendait à ce que la Chine retire sa plainte auprès de l’OMC une fois que l’Europe aurait décidé de nouveaux critères antidumping. Le virage à 180 degrés de la Chine sur le climat, concrétisé par des investissements énormes dans les énergies alternatives au début de l’année 2017, avait suscité un grand intérêt du côté européen. Dans l’attente du sommet du G20 de Hambourg, il n’est pas exclu que les dirigeants de l’UE aient estimé que c’était pour la Chine l’occasion de montrer sa préférence pour le multilatéralisme, annoncée par Xi Jinping à Davos en janvier. L’UE et la Chine seraient perçues comme préservant ensemble les accords de la conférence de Paris sur le climat, isolant ainsi Donald Trump qui s’en était retiré. Le Premier ministre Li Keqiang arrivait alors de Berlin où une conversation en tête à tête avec Angela Merkel s’était bien passée, trop bien peut-être. Les négociateurs allemands avaient remarqué que Li, lorsqu’il était accompagné de ses collègues du gouvernement, avait par contre adopté un ton plus ferme en rejetant le principe de réciprocité pour ce qu’il nommait une « attitude politique correcte ». Mais le gouvernement allemand s’était mûrement concerté à l’avance avec la Commission européenne, et, comme elle aime à le faire, Angela Merkel avait elle aussi arrondi les angles avec Li, dans l’hypothèse qu’ils parviendraient à un compromis.

Tout s’effondra au matin du 2 juin à Bruxelles. De façon inattendue, les Chinois demandèrent une rencontre entre trois représentants européens de haut niveau et leurs homologues chinois. À ce moment-là, Li se remit à discuter des termes du compromis et semblait sur le point de l’accepter à nouveau quand il fut contredit par un fonctionnaire du ministère du Commerce chinois (MOFCOM). Celui-ci annonça que les Chinois ne se désisteraient pas de leur recours devant l’OMC à moins que l’UE elle-même ne revienne sur ses positions et n’accepte de leur accorder le statut d’économie de marché. Rejetant un accord sur le commerce, les Chinois écartèrent aussi la déclaration longue et détaillée qui avait été préparée sur le climat. Les Européens restèrent sans voix. Durant les heures qui suivirent et avant la conférence de presse finale, un haut fonctionnaire européen chargé du commerce s’...

Table des matières

• Couverture
• Titre
• Copyright
• Introduction
• CHAPITRE 1 - La Chine au sein de l'Europe
• CHAPITRE 2 - Des trajectoires différentes
• CHAPITRE 3 - Les investissements chinois en Europe
• CHAPITRE 4 - 16+1 ou 1×16 ?
• CHAPITRE 5 - Diplomatie publique et lobbying
• CHAPITRE 6 - Mesures d'urgence et défis à venir
• CHAPITRE 7 - Six cercles de politique étrangère pour l'avenir des relations UE-Chine
• CHAPITRE 8 - Vingt-huit pays, une seule Chine
• Notes
• De François Godement chez Odile Jacob
• Table