Un avenir pour l'emploi

Sortir de l'économie administrée

Bruno Coquet

• Éditeur: Odile Jacob
• Année: 2017
• ISBN:
  9782738137951
• Sujet: Business
• Sous-sujet: Business General

Contre le chômage, on a tout essayé? Non, répond Bruno Coquet, car si on a multiplié les dispositifs coûteux, notamment pour alléger les cotisations sociales, l'emploi reste en quête d'une vraie stratégie, lisible et efficace. Ce livre bat en brèche le consensus qui règne sur le sujet. À force de se focaliser sur les rigidités du marché du travail et sur son coût, on oublie de poser des questions simples: pourquoi les tentatives de réforme ne concernent-elles jamais le secteur public? Est-ce le travail qui est trop cher ou la protection sociale? Pourquoi subventionner des emplois qui ne permettent même pas d'en vivre? Bruno Coquet ne se contente pas de dénoncer quarante ans d'échecs en matière d'emploi. Il montre que des solutions sont possibles si l'on veut bien faire prévaloir les principes d'équité et de clarté, qui seuls permettront d'élargir le soutien dont la réforme a tant besoin. Bruno Coquet est docteur en économie, reconnu comme l'un des meilleurs experts français des politiques du marché du travail et de l'assurance-chômage. Intervenant auprès de l'Institut de l'entreprise et de l'OFCE, il a été président du comité de l'emploi (EMCO) du Conseil de l'Union européenne.

CHAPITRE 1

Des moyens en pagaille,
pas de résultat

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Le monde est le même pour tous. La plupart des pays industrialisés occidentaux partagent avec la France le souvenir d’une reconstruction heureuse, puis l’entrée dans le chaos des crises économiques, financières, sociales, internes ou venues d’ailleurs. Comme la France, tous les pays ont été confrontés à la nécessité de s’adapter et de tirer le meilleur parti de la mondialisation ainsi que des changements technologiques ou climatiques qui redistribuent les cartes à toute vitesse.

Les « contraintes » européennes sont aussi les mêmes pour tous les États membres de l’Union et de la zone euro, et si la France s’est parfois habilement jouée de ces règles, d’autres s’en sont accommodés de manière plus vertueuse. C’est d’autant plus regrettable que la France a eu la chance d’être épargnée par les chocs macroéconomiques « asymétriques » qui ont durement secoué ses partenaires, telle la réunification allemande, ou plus récemment la bulle immobilière espagnole. La France est avant tout face à elle-même, car ce sont principalement des facteurs endémiques qui expliquent le contraste entre la situation économique de notre pays et celles de nos principaux partenaires.

Marché du travail : le nœud gordien ?

Le chômage porte à lire tous les problèmes au prisme du marché du travail. Il faut cependant voir les choses plus largement car, en réalité, le potentiel de croissance de la France n’a cessé de s’affaiblir bien au-delà du facteur travail1. Les difficultés sont omniprésentes, touchant le partage de la valeur ajoutée, le taux d’activité tout au long de la vie, le salaire, le niveau de la protection sociale et son financement2, la fiscalité, la redistribution, la pauvreté ou encore l’éducation. En un mot l’économie dans son ensemble.

Pourtant, quel que soit le sujet abordé, les institutions et le fonctionnement anachroniques du marché du travail, ainsi que le modèle français de protection sociale, sont toujours désignés comme les principaux responsables des piètres performances économiques françaises, du chômage de masse et de la faiblesse des taux d’activité et d’emploi. En effet, les analyses en reviennent systématiquement à pointer des blocages, des rigidités, des coûts qui pèsent sur l’emploi et rendraient la plupart des autres réformes inopérantes si la réforme du marché du travail n’avait pas été accomplie au préalable et en profondeur.

Il est vrai que depuis quarante ans le marché du travail français n’a donné aucun signe de rémission durable. La France était, en 2015, le pays de l’Union européenne comptant le plus grand nombre de chômeurs, après l’Espagne et devant l’Italie. Depuis le début des années 2000, douze pays de l’Union sont parvenus à réduire au moins une fois leur taux chômage sous le seuil de 5 %, dix-huit sont passés en deçà de 6 % et, neuf ans après le début de la crise actuelle, plusieurs retrouvent leurs meilleurs niveaux. Mais chez nous, le taux de chômage n’a jamais été inférieur à 7,3 % depuis plus de trente ans, et à 7,4 % depuis 1995. Seuls quatre pays de l’Union européenne ont fait pire, le moins bon étant la Slovaquie, qui n’est jamais parvenue à faire mieux que 9,6 %3. Ces mauvais élèves du chômage ont cependant surclassé la France dans d’autres matières : ainsi, entre 1995 et 2015, le PIB par habitant a été multiplié par cinq en Slovaquie, par deux en Espagne contre seulement + 58 % en France ; même la Grèce, pourtant laminée par la crise, a vu son PIB par tête progresser de + 64 % sur cette période.

Un corpus dominant s’est progressivement constitué parmi les économistes et les institutions internationales prescriptrices de politiques économiques. Son idée-force est que le système économique et social français est à la fois obsolète et déséquilibré en faveur de la sécurité au détriment de la flexibilité, ce qui handicape les performances économiques du pays.

Les principaux problèmes de l’économie française et les prescriptions qui constituent « l’agenda » des réformes sont articulés autour de cinq axes :

• Le coût du travail est trop élevé, d’une part au niveau du salaire minimum, ce qui pèse sur l’emploi non qualifié à bas salaires, et d’autre part à tous les niveaux de salaire, ce qui nuit à la compétitivité. Le remède est d’abaisser le coût du travail, en contenant le Smic, en allégeant les cotisations sociales et en diminuant les charges des entreprises.

• Les institutions du marché du travail sont rigides et inefficientes (Code du travail, contrats et conditions de travail, salaire minimum et négociations salariales, assurance-chômage, formation professionnelle, etc.) si bien que les comportements individuels sont rigides eux aussi : il faut alléger la réglementation et inciter à l’emploi.

• Les individus les plus fragiles sont marginalisés, à la fois dans l’accès au marché du travail, dans l’accès aux emplois de bonne qualité, stables, et à tout ce qu’ils permettent d’obtenir (logement, crédit, etc.) : les politiques publiques doivent réduire la précarité en favorisant leur insertion dans l’emploi.

• La protection sociale réduit l’incitation à l’emploi, car elle est trop généreuse, pas assez contributive, pas assez conditionnée à l’activité et à l’emploi : la générosité de la protection sociale doit être réduite.

• La formation initiale et tout au long de la vie des actifs est insuffisante ou inadaptée, ce qui pénalise l’innovation, la croissance potentielle et surtout l’emploi : il faut réformer l’éducation, développer l’apprentissage et la formation professionnelle, à la fois pour créer des emplois aujourd’hui et pour préparer les actifs aux besoins futurs de la nouvelle économie.

La forte résistance sociale que rencontre l’application de ce programme empêche de le qualifier de consensus. C’est d’autant plus vrai qu’une telle convergence sur les objectifs et les moyens de la réforme, ainsi que sur les mécanismes nombreux et très complexes qui régissent le marché du travail, ne peut évidemment pas être obtenue sans quelques gros malentendus, et surtout sans une simplification drastique des problèmes et de leurs solutions.

Cet agenda est néanmoins devenu la colonne vertébrale de la réflexion, bien au-delà des milieux économiques qui l’ont formulé. Il fournit en effet une cartographie des problèmes plus ou moins acceptée, et des bases de langage communes pour discuter et formaliser les réformes à accomplir. Que l’on partage ou non cette approche, c’est sur ce tapis et avec ces cartes que se joue la partie.

Il est néanmoins évident que l’insistance à mettre la réforme du marché du travail au centre de tout, et avant tout, complique les choses : d’une part la volonté réformatrice prend un tour obsessionnel ; d’autre part, concentrer la réforme sur le marché du travail a pour corollaire d’y concentrer l’opposition à la réforme. Tout concourt à faire de ce champ une « ZAD » symbolique, arène idéale pour une lutte finale.

Du déni aux réformes

Le combat contre le chômage constitue le point focal des politiques publiques depuis des lustres, et il se traduit dans les faits, car contrairement à une opinion largement répandue, les gouvernements ont beaucoup agi, toutes couleurs politiques confondues. Les réformes du marché du travail et les politiques publiques mises en œuvre ont été innombrables.

« On a tout essayé ! » La célèbre formule résume admirablement bien le sentiment mêlé de devoir accompli, de fatalisme et de contrition. On sait avec le recul que lorsqu’elle fut prononcée au début des années 1990 on n’avait pourtant pas essayé grand-chose : blocage des prix, dévaluations, nationalisations, désindexation pour rompre la « boucle prix-salaires » et se défaire de la « contrainte extérieure ». Les politiques du marché du travail à proprement parler s’étaient consacrées à réduire le nombre d’actifs par tous les moyens. Contre le chômage on avait donc surtout essayé le malthusianisme.

Un renversement de perspective s’engage au crépuscule du XX^e siècle, conforté dans les années 2000 par l’impulsion européenne de la Stratégie de Lisbonne : ce qui va dominer ce n’est plus le « contenu en emploi de la croissance », ce partage d’un gâteau existant, mais l’augmentation du taux d’emploi pour stimuler la croissance, et in fine renforcer la cohésion sociale. Il ne s’agit plus d’écarter les individus du marché du travail, mais de les y amener toujours plus nombreux, afin de maximiser la croissance économique.

Un déferlement de lois et de règlements s’ensuit : environ soixante réformes majeures ont été entreprises depuis 2000, une par trimestre ! Et encore, ce décompte ne recense que les lois directement axées sur le marché du travail et la protection sociale ; on pourrait légitimement y inclure celles qui ajoutent à leurs motifs des effets indirects sur l’emploi, comme dans les domaines de l’éducation ou de l’environnement, ou encore les dispositions incorporées dans les lois de finances ou les lois de financement de la Sécurité sociale dont certaines sont très massives (barème des exonérations de cotisations sociales, crédit d’impôt compétitivité emploi [CICE]), ainsi que les mesures introduites en marge de textes dont l’emploi n’est pas l’objet premier. De même pour les accords interprofessionnels et les textes d’ordre réglementaire qui peuvent avoir des effets très conséquents, parfois plus sensibles et décisifs qu’une loi votée au Parlement, comme la revalorisation ponctuelle du Smic ou son absence.

Ce mouvement s’incarne à la fois dans le domaine juridique (Code du travail), et dans le domaine économique par l’entremise des budgets dévolus aux politiques publiques : exonérations de cotisations sociales, assurance-chômage, contrats aidés, formation professionnelle, dépenses sociales et niches fiscales, etc. La plupart de ces budget n’ont cessé de croître au fil des ans, jusqu’à peser aujourd’hui environ 6 % du PIB au total, soit près de 130 milliards d’euros par an (Graphique 1).

À ce montant, il serait possible d’ajouter le CICE, le Pacte de responsabilité, les soutiens divers aux activités de services à la personne, même si la destination de ces politiques n’est pas exclusivement l’emploi. En incluant tous ces dispositifs, l’addition s’alourdirait d’environ 45 milliards d’euros par an (2 % du PIB), et encore 40 milliards de plus si l’on ajoutait la politique du logement (encore 2 % du PIB), dont les liens avec le marché du travail sont nombreux et étroits (cf. chapitre 6). Considérés largement, les moyens consacrés chaque année à intervenir directement sur le marché du travail, ou afin de compenser indirectement des effets fâcheux de son fonctionnement, représentent donc presque 10 % du PIB.

Les données de comparaison internationale attestent que la France est structurellement dépensière sur le marché du travail : elle figure parmi les pays européens dont les budgets d’intervention sont les plus élevés, et ce depuis très longtemps (Graphique 2). Certes, le niveau actuel des dépenses contracycliques (assurance-chômage, emplois publics aidés) est dopé par la crise profonde et durable que nous traversons depuis 2008. Mais l’atonie de l’emploi a aussi pour effet de modérer des budgets volumineux très dynamiques en temps normal (formation professionnelle, allégements de cotisations sociales, apprentissage, etc.).

Graphique 1. Dépenses publiques su...

Table des matières

• Couverture
• Titre
• Copyright
• Dédicace
• Introduction
• CHAPITRE 1 - Des moyens en pagaille, pas de résultat
• CHAPITRE 2 - Le secteur public dispensé des réformes
• CHAPITRE 3 - Réduire le coût du travail ou celui de la protection sociale ?
• CHAPITRE 4 - Des emplois subventionnés dont on ne peut pas vivre
• CHAPITRE 5 - Emploi et logement : les exclusions siamoises
• CHAPITRE 6 - Rebâtir l’assurance-chômage
• CHAPITRE 7 - Former plus… Pour quoi faire ?
• CHAPITRE 8 - La politique de l’emploi contre-attaque
• Conclusion
• Bibliographie
• Table
• Du même auteur