Annuaire stratégique et militaire 2006-2007

_ Fondation pour la Recherche Stratégique, Yves Boyer, François Heisbourg

• Éditeur: Odile Jacob
• Année: 2007
• ISBN:
  9782738190857
• Sujet: History
• Sous-sujet: Military & Maritime History

L'Annuaire stratégique et militaire 2006-2007 a réuni les chercheurs de la Fondation pour la Recherche Stratégique autour des grands débats de la défense et les mutations profondes que l'outil français a connues depuis une décennie. À la veille des élections présidentielles, peut-on tirer un bilan des réformes militaires? Quels sont les instruments et les choix qui s'offrent à la France pour transformer sa politique de défense et se positionner sur la scène internationale, notamment au sein de l'Union européenne? Quels impacts ont eus les technologies de l'information? Quel bilan peut-on tirer de la professionnalisation des armées? Comment lutter contre un terrorisme de plus en plus menaçant?À la fois rétrospectif et prospectif, un ouvrage indispensable pour comprendre les mutations planétaires d'aujourd'hui et de demain. Dirigé par Yves Boyer, directeur adjoint de la Fondation pour la Recherche Stratégique, et François Heisbourg, conseiller spécial, établi par des experts, assuré du concours des meilleurs analystes, l'Annuaire stratégique et militaire permet de suivre, d'année en année, l'évolution de l'appareil français de défense et d'établir des comparaisons avec nos grands partenaires.

II

Bilans et perspectives

La réforme militaire de 1995-1996
Esquisse d’un bilan

François Cailleteau1

Un des premiers chantiers du président Jacques Chirac après son élection à la magistrature suprême en 1995 a été, selon les termes de la loi de programmation militaire 1997-2002 (loi 96-589 du 2 juillet 1996), « d’engager une réforme majeure de nos moyens de défense, comparable par son ampleur à celle du début des années 1960 qui, sous l’impulsion du général de Gaulle, fut à l’origine d’une modernisation de nos armées et de la réalisation des forces nucléaires ». On pourrait sans doute discuter de la valeur de cette comparaison. Ce qu’on retiendra ici, c’est la volonté affichée d’un changement majeur.

Après avoir rappelé les lignes principales de cette réforme, on essaiera d’évaluer, plus d’une décennie après son lancement et à la veille de la fin du mandat de son promoteur, si ses objectifs et ses principes restent valables et si sa réalisation concrète a été à la hauteur de ses ambitions.

La réforme militaire de 1995-1996

Cette réforme a été traduite dans deux décisions présidentielles et dans la loi de programmation rappelée ci-dessus. La première décision a concerné l’armement nucléaire. Elle a consisté d’abord, après une dernière et brève série d’essais souterrains, à renoncer à ces essais et à signer le traité d’interdiction complète des essais nucléaires. Cette renonciation s’est accompagnée du lancement d’un important programme de simulation permettant de produire au terme d’une vingtaine d’années de nouvelles têtes nucléaires. Par ailleurs, les forces nucléaires étaient réduites par suppression de la composante stratégique sol-sol (le plateau d’Albion) et du sol-sol préstratégique (le Hadès) ainsi que par la réduction à quatre du nombre des SNLE. L’aventurisme nucléaire était clairement condamné au profit d’une stricte stratégie nationale de dissuasion.

La seconde décision a été celle du choix de la professionnalisation des armées et donc de la fin de la conscription, annoncée de façon solennelle aux Français par la voie d’une déclaration télévisée du Président le 22 février 1996. Cette décision a été traduite, avec un certain retard dû à la résistance d’une partie de la majorité parlementaire de l’époque puis à la dissolution de 1997, par la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national. Ce titre serait une pure hypocrisie si la langue française ne donnait au mot réforme deux sens dont celui de se débarrasser d’une chose périmée (on réforme un matériel usé ou obsolète, on réforme un militaire invalide).

La loi de programmation militaire 1997-2002, outre la définition des crédits et des effectifs pour la période qu’elle couvre, expose en annexe le nouveau modèle d’armée correspondant à l’analyse du contexte stratégique et définit, avec un certain détail, ce que doit être l’appareil militaire français en 2015. Elle permet donc d’avoir une base de comparaison avec les réalisations.

L’analyse du contexte stratégique consiste pour l’essentiel en un double constat. D’abord, celui de la disparition d’une menace militaire permanente à proximité de nos frontières. Ensuite, celui de l’implication nécessaire des armées françaises dans des situations conflictuelles qui, pour être géographiquement éloignées, n’en concernent pas moins notre pays du fait de son rang international ou du fait de leur caractère potentiellement contagieux. À partir de là, deux conséquences s’imposent. La première, c’est le besoin de garder un outil de dissuasion nucléaire, qui assure fondamentalement notre pays contre une agression majeure, mais de le garder au plus petit coût possible garantissant sa pérennité. Plus petit coût politique : c’est la renonciation aux essais. Plus petit coût budgétaire : c’est la réduction des moyens évoquée ci-dessus et c’est la limitation des dépenses en capital à 20 % d’un titre V lui-même en diminution.

La seconde conséquence, c’est l’orientation de nos forces armées vers la projection, c’est-à-dire la possibilité de les mettre en œuvre tout entières ou au moins en grande partie non plus un peu au-delà de nos frontières mais à grande distance et sur des théâtres où, en général, elles ne peuvent parvenir que par air ou par mer. Cela entraîne des besoins nouveaux en moyens de transport, de communication, de renseignement, etc. Mais cela exige aussi des hommes disponibles pour servir au loin et accepter un niveau de risque parfois élevé, ce que la conscription ne peut pas fournir de façon sûre et suffisante. La professionnalisation s’est donc imposée non comme un choix idéologique mais comme une nécessité. Elle entraînait, à budget à peu près constant, une réduction drastique des effectifs, spécialement dans l’armée de Terre. Cette réduction n’avait pas d’inconvénient majeur mais elle avait des avantages. Pas d’inconvénient, parce que le besoin de forces est limité par le fait qu’il s’agit presque toujours d’agir avec d’autres nations et d’agir dans des situations qui ne sont pas des conflits majeurs entre puissances majeures. Les avantages sont, d’une part, de permettre, en diminuant moins l’encadrement que la troupe, de parvenir aux taux d’encadrement des armées modernes ; d’autre part, d’assurer plus facilement à ces effectifs réduits des équipements qualitativement et quantitativement suffisants.

Il n’est pas contestable que la réforme militaire ainsi définie ait été une réponse cohérente et raisonnable à la nouvelle situation stratégique telle qu’on pouvait l’analyser à l’époque. C’est ce qui la différencie fondamentalement de la programmation 1995-2000 et du Livre blanc sur la défense de 1994. Si l’analyse du contexte est proche, la réforme militaire de 1995-1996 en tire les conséquences de façon cohérente alors que la loi précédente n’avait fait que prolonger les errements précédents en refusant la professionnalisation, en ne touchant pas aux moyens nucléaires, en prévoyant un niveau de financement irréaliste, se plaçant de ce fait dans une situation inextricable de contradiction interne.

L’épreuve du temps

Plus de dix ans après, on ne peut que constater qu’il y a peu à redire aux principes de la réforme. Le maintien de forces nucléaires réduites mais modernisées au profit d’une doctrine de stricte dissuasion répond à la situation actuelle. L’arrêt des essais, le refus d’un nucléaire de coercition ou outil de bataille permettent à la France de contribuer de façon certes limitée mais non négligeable à la limitation de la prolifération et, lorsque celle-ci se produit néanmoins, au cantonnement du nucléaire dans son rôle dissuasif. Imaginons ce que serait la situation inverse, c’est-à-dire la France poursuivant ses essais pour se doter d’armes nucléaires de coercition ou de combat (bombe à neutrons, bombes anti-bunker, etc.). On imagine le profit qu’en tirerait tel ou tel proliférateur potentiel. À l’inverse, l’abandon de la dissuasion nucléaire serait aujourd’hui la perte d’une garantie sans aucune contrepartie : ce serait une faute.

Quant à la transformation de nos armées en forces projetables, l’actualité la plus immédiate en confirme l’intérêt. Nous sommes déjà allés au Liban avec des détachements d’infanterie de grande qualité mais peu ou pas protégés ou appuyés : c’est tout ce que permettaient des forces où les éléments lourds dépendaient d’un contingent où le volontariat était rare (comme on l’a bien vu dans la guerre du Golfe). Nos forces n’ont pas pu remplir leur mission (à vrai dire fort ambiguë) et ont subi des pertes. Recommencer avec des chars, des canons, des radars de suivi de tir, etc., c’est ce que permet sans difficulté une armée professionnelle projetable : sa sécurité en sera renforcée et l’accomplissement de sa mission facilité.

On ne peut donc que se plaire à reconnaître la validité des concepts sous-tendant la réforme. Il reste à vérifier qu’elle a été réalisée dans les faits. Comme on le verra, ce n’est pas sûr dans tous les domaines. Mais on se souviendra, dans cet examen, que la réalisation de la réforme s’est heurtée à deux obstacles exogènes. Le premier résulte de la cohabitation 1997-2002 pendant laquelle le gouvernement et sa majorité n’ont pas partagé la priorité que le chef de l’État accordait à la défense. Si l’expression souvent employée de « variable d’ajustement » pour le budget de la défense est sans doute excessive, il n’en demeure pas moins que les ressources prévues n’ont pas été attribuées et que les écarts ont été considérables. L’autre obstacle est le délabrement des comptes publics dans la période suivante. La priorité pourtant réelle donnée à la réalisation de la programmation en a souffert. En témoigne le fait que la programmation 2003-2008 a commencé, pour le titre V, à 13,65 milliards d’euros et a prévu une moyenne pour les six années de 14,64 milliards alors que la programmation 1996-2002 prévoyait des annuités constantes équivalentes à 14,73 milliards d’euros 2003. Il n’y a donc pas eu de rattrapage des déficits de la période précédente.

Qu’en est-il de la professionnalisation puis de la question des équipements ?

La professionnalisation est une évidente réussite. Les effectifs sont réalisés à peu près au niveau prévu. La qualité du recrutement est jugée satisfaisante dans les trois armées. On ne semble pas constater de désaffection pour le métier militaire, ni à l’entrée ni pour le renouvellement des contrats, malgré l’emploi intensif des unités dans les nombreuses opérations extérieures. L’image des armées et des militaires dans l’opinion est très bonne, en particulier pour l’armée de Terre qui souffrait jadis de recevoir le gros des appelés. Si l’on note ici ou là des regrets de la conscription, ce n’est pas pour préconiser le retour au service militaire obligatoire, retour auquel personne ne songe, mais pour déplorer que certains jeunes ne puissent pas bénéficier des rigueurs de la vie militaire pour amender leur comportement. Cette évolution des opinions sur les vertus de la vie militaire est quelque peu cocasse mais elle traduit bien le bénéfice que les armées ont tiré de leur professionnalisation.

Cette heureuse situation n’a évidemment pas de garantie de pérennité. Les armées n’ont pas, et l’on s’en réjouit, subi de véritable épreuve du feu, c’est-à-dire l’expérience de pertes sensibles. On peut espérer que les conditions de leur engagement l’éviteront mais l’éventualité d’un conflit plus sévère que prévu ne peut être écartée comme en font l’expérience des armées amies. Plus trivialement, on ne sait pas si le flux d’engagement et de rengagement résisterait, dans toutes les spécialités, à une amélioration très importante de la situation du marché de l’emploi. La réussite actuelle exigera donc, pour se perpétuer, de la vigilance et des capacités à moduler les conditions de l’offre d’emploi militaire.

Le point faible de la professionnalisation est celui des réserves. Contrairement à une idée reçue, les armées professionnelles de référence (Grande-Bretagne, États-Unis) font un large appel aux réservistes y compris pour les besoins des opérations extérieures. Composées d’anciens militaires ou de réservistes ab initio, ces réserves sont une formule peu coûteuse (mais pas gratuite) et efficace pour peu qu’elles soient entraînées, que les conditions de leur appel à l’activité soient soigneusement préparées et que la fréquence de cet appel ne soit pas telle que les réservistes soient transformés en militaires d’active non rémunérés entre deux séjours sur des théâtres d’opérations. Cette question des réserves n’a pratiquement pas été traitée par la réforme de 1995-1996 : son examen était renvoyé à plus tard dans la loi de programmation. Des progrès ont été faits pour pallier cette lacune. La loi de programmation 2003-2008 a fixé les effectifs à atteindre pour la réserve opérationnelle, c’est-à-dire entraînée et disponible. Des dispositions législatives et réglementaires ont été prises pour garantir la situation des réservistes. Mais les réalisations sont encore loin du compte. Pour l’armée de Terre, principalement concernée, l’objectif 2008 est fixé à 28 000 hommes, ce qui est modeste à l’aune des armées professionnelles anglo-saxonnes. Il est loin d’être atteint. Fin 2005, on était à 60 % de l’objectif, surtout du fait d’un manque de sous-officiers et encore plus de militaires du rang.

Si, globalement, la professionnalisation est une réussite incontestable, la situation de l’équipement des forces est par contre nettement moins brillante. C’est bien entendu le résultat d’un déficit de financement dont nous avons évoqué les causes. C’est aussi, dans certains cas, du fait de mises au point laborieuses et de dérives des coûts. L’exemple calamiteux du char Leclerc est là pour l’illustrer. Mais, pour un observateur de la très longue durée, il est indiscutable que, dans la plupart des cas, la maîtrise de la conduite des programmes d’armement s’est sensiblement améliorée de telle sorte que le poids de la dérive des coûts est aujourd’hui un facteur second par rapport au facteur décisif, l’insuffisance des crédits par rapport aux ambitions, principale cause des difficultés à renouveler le parc des armées.

Les conséquences de cette situation sont de deux ordres.

Tout d’abord, nos armées n’ont pas aujourd’hui et n’auront pas demain tous les matériels prévus, dans les quantités et dans le calendrier initialement arrêtés. Dans un grand nombre de cas, elles les auront plus tard et, dans certains cas, elles en auront en outre moins.

L’impact de cette situation est variable. Il est sans importance que le missile air-sol nucléaire ASMP-A soit en retard d’un an. D’abord parce que la composante air-sol ne correspond qu’à une faible partie de notre potentiel de frappe : c’est l’équivalent de la moitié d’un SNLE. Ensuite parce que le missile actuel fait encore très...

Table des matières

• Couverture
• Titre
• Copyright
• Préface
• Introduction - Guillaume Schlumberger
• I - Les grands débats
• II - Bilans et perspectives