Les 101 mots de la démocratie française

Raphaël Hadas-Lebel

• Éditeur: Odile Jacob
• Année: 2002
• ISBN:
  9782738140173
• Sujet: Politics & International Relations
• Sous-sujet: Democracy

Où en est la Ve République aux approches de la cinquantaine? Quel bilan équitable peut-on dresser du fonctionnement de nos institutions? Le temps est-il venu de changer de République ou faut-il seulement la faire évoluer? Dans quelle direction? Comment se présente aujourd'hui le débat sur la cohabitation, sur la parité en politique, sur la laïcité, sur le statut de la justice ou sur le rôle des sondages? Quel peut être l'impact d'une future Constitution européenne sur l'évolution de nos institutions? Comment enraciner durablement dans notre pays une pratique rénovée de la démocratie, plus participative, plus proche du citoyen?Sur toutes ces questions - et sur bien d'autres - qui ne cessent de nourrir le débat politique, Les 101 mots de la démocratie française entendent offrir, sinon des réponses toutes faites, du moins un ensemble étendu d'informations rigoureuses et d'éléments de réflexion permettant à l'étudiant de disposer de synthèses, qui vont à l'essentiel et, plus encore, au citoyen de faire ses choix en pleine connaissance de cause. Raphaël Hadas-Lebel, conseiller d'État, a occupé d'importantes fonctions au sein de l'État et du secteur public. Il est depuis 1984 professeur à l'Institut d'études politiques de Paris. Laurent Wauquiez-Motte, auditeur au Conseil d'État, est maître de conférences à l'Institut d'études politiques de Paris.

Cabinet

Étrange destinée que celle de ce terme qui, dérivé du vieux français « cabine », à moins qu’il ait été emprunté à l’italien « gabinetto », signifie d’abord « petite chambre retirée », puis chambre de travail et d’étude — cabinet d’un médecin ou d’un avocat —, avant de s’appliquer de manière spécifique à l’équipe de personnes travaillant autour d’une personnalité importante, à commencer par le roi. C’est ainsi que le mot s’est appliqué, en anglais, dès le XVII^e siècle, à l’ensemble des ministres travaillant auprès du roi, et nous est revenu, en France, au XVIII^e siècle, avec le même sens, pour désigner les gouvernements d’inspiration parlementaire à l’anglaise. Depuis quelques décennies, il a pris une acception nouvelle, qui s’est entièrement substituée en France à son sens traditionnel.

Le mot a été beaucoup utilisé, sous la III^e République, pour désigner l’ensemble des membres d’un gouvernement : on parlait alors du cabinet Clemenceau ou du cabinet Poincaré. Mais en ce sens, le terme est, depuis 1958, tombé en désuétude : on lui substitue plus volontiers le mot « gouvernement* ». En Angleterre, en revanche, le terme « cabinet » est toujours d’actualité. Il désigne, non pas l’ensemble du gouvernement, mais la vingtaine de ministres importants qui dirigent, sous l’autorité du Premier ministre, la politique du pays. Font traditionnellement partie du cabinet britannique le lord Chancelier, en charge de la Justice, le chancelier de l’Échiquier (chancellor of the Exchequer), en charge des Finances, le secrétaire au Foreign Office, en charge des Affaires étrangères.

En France, avant 1958, le gouvernement se réunissait souvent en conseil de cabinet, sous la présidence du président du Conseil, généralement pour préparer un Conseil des ministres*, lequel était présidé non, comme son nom l’aurait indiqué, par le président du Conseil, mais par le président de la République*.

Lorsqu’il fut président du Conseil, de mai à décembre 1958, le général de Gaulle utilisa beaucoup cette procédure qui permettait de limiter le nombre de séances présidées par le Président René Coty. Mais une fois élu Président, il se garda bien d’autoriser ses Premiers ministres à présider le gouvernement hors sa présence : aux termes de l’article 21 de la Constitution, celui-ci peut seulement suppléer le Président « pour la présidence d’un Conseil des ministres en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé ». Pour le reste, le Premier ministre* a pris l’habitude de présider à Matignon* des comités interministériels réunissant un petit nombre de ministres* et hauts fonctionnaires sur des sujets spécialisés.

Après le départ du Général, le Conseil de cabinet ne fut réuni que pendant l’intérim d’Alain Poher ou, un petit nombre de fois, lors de la maladie de Georges Pompidou. On aurait pu croire que pendant la cohabitation, de 1986 à 1988, Jacques Chirac redonnerait vie à la procédure du Conseil de cabinet pour réunir ses ministres hors de la présence de François Mitterrand : il le fit peu et préféra utiliser la technique plus informelle de la « réunion gouvernementale ». Cette pratique a été suivie par Lionel Jospin.

Si le mot « cabinet » — au sens de gouvernement — semble durablement tombé en désuétude, ce n’est que pour prospérer sous un sens différent, celui qui désigne l’équipe constituée par les collaborateurs personnels des ministres, du Premier ministre ou du président de la République. On parle alors de « cabinet ministériel ».

Le cabinet, sous sa forme actuelle, est spécifique à la France. Ainsi, il n’existe pas en Grande-Bretagne de cabinets ministériels à la française, le ministre s’appuyant tout naturellement sur un haut fonctionnaire permanent, le permanent secretary, qui assure la direction du ministère. En France, en revanche, déjà sous l’Ancien Régime, les ministres ont toujours eu un ou plusieurs collaborateurs qu’on devait appeler « secrétariats intimes » sous le Premier Empire et qui furent officialisés sous la Restauration.

Sous les III^e et IV^e Républiques, les ministres ont eu tendance à recruter à leurs côtés des amis personnels ou des collaborateurs politiques, chargés de les aider dans leur travail ministériel et d’assurer la liaison avec le Parlement ou avec leur circonscription. Mais avec le développement des fonctions ministérielles, le nombre de ces collaborateurs se multiplia pour constituer des équipes, d’abord de fait, qui ont été ensuite institutionnalisées pour la première fois en 1911, puis, plus récemment, par un décret du 28 juillet 1948, qui demeure toujours en vigueur.

C’est en vain qu’on a essayé d’encadrer de façon rigoureuse l’effectif des cabinets ministériels. Le nombre des collaborateurs est en principe fixé à onze pour les ministres et à sept pour les secrétaires d’État. La règle est toutefois systématiquement tournée, des membres officieux, voire clandestins, s’ajoutant aux membres officiels du cabinet. L’effectif peut atteindre une cinquantaine de membres dans le cabinet du Premier ministre.

Les membres du cabinet sont nommés de façon discrétionnaire par le ministre, sur la base de critères mêlant dans des proportions variées engagement politique et compétence technique. Leur statut est éminemment précaire : ils partent en effet en même temps que leur ministre, même s’il arrive souvent que certains membres du cabinet survivent à leur ministre, en étant recrutés par le successeur ou par un autre ministre. Pour certains, le cabinet offre en outre une possibilité de passage d’une carrière administrative à une carrière politique.

Au-delà de la variété des situations concrètes, la structure normale d’un cabinet ministériel comprend, outre un directeur de cabinet, qui est le principal collaborateur du ministre, des conseillers techniques, dont chacun est chargé de suivre une partie des affaires du ministère, des chargés de mission, plus jeunes, qui assistent les conseillers techniques, un chef de cabinet, qui s’occupe de l’intendance, des audiences, des voyages, du courrier, et parfois de la circonscription du ministre, un attaché de presse, un attaché parlementaire, ainsi que le secrétariat particulier.

Le directeur de cabinet reçoit généralement une large délégation de son ministre, d’une part pour signer de nombreux textes — sauf les décrets* dont le contreseing* ne se délègue jamais —, d’autre part pour le suppléer dans de nombreuses réunions ministérielles, à l’exclusion du Conseil des ministres. Le directeur de cabinet dirige en fait non seulement l’action du cabinet mais aussi, très souvent, celle du ministère tout entier. Ce n’est pas un secret de signaler que Matignon et — sauf en cas de cohabitation — l’Élysée ont généralement leur mot à dire dans le choix par le ministre de son directeur de cabinet.

Dans certains cabinets, existe parfois un conseiller particulièrement important, qui, placé en dehors de la hiérarchie de l’équipe, joue un rôle de collaborateur personnel, voire d’« éminence grise », avec le titre de « chargé de mission auprès du ministre ».

La composition des cabinets ministériels a connu un infléchissement majeur depuis 1958 : les fonctionnaires, qui n’y étaient que modérément représentés jusque-là, ont vu leur nombre augmenter, au point de constituer près des trois quarts des effectifs, et même parfois davantage, avec une place particulière faite aux grands corps de l’État, et plus généralement aux anciens élèves de l’École nationale d’administration. Cette évolution, qui n’a guère été modifiée après l’alternance de 1981, n’a pas été sans effet sur l’accroissement du rôle joué par les cabinets ministériels.

Ce rôle est d’abord d’assister le ministre, qui n’est pas toujours un spécialiste, dans la direction de son ministère et dans ses rapports avec ses interlocuteurs extérieurs, parlementaires, groupes d’intérêt, journalistes. Ils lui apportent l’information dont il a besoin, le déchargent d’un certain nombre de tâches matérielles (courrier, rédaction de discours, préparation des cérémonies), le nourrissent de suggestions sur la politique à suivre, lui préparent les dossiers des diverses réunions (Conseil des ministres, comités interministériels, commissions parlementaires) auxquelles il participe. Vis-à-vis de l’administration*, le cabinet joue un rôle d’impulsion et de coordination, de telle sorte que les instructions du ministre pénètrent dans l’appareil du ministère. À cet égard, le cabinet se trouve à la charnière du politique et de l’administratif.

Le rôle du cabinet a été souvent contesté. Déjà sous la III^e République, on critiquait le rôle occulte joué par des hommes qui n’étaient investis d’aucun mandat électif et n’avaient donc aucune légitimité démocratique. Aujourd’hui, on reproche aux cabinets une intervention excessive dans la gestion administrative du ministère, une tendance critiquable à évoquer à leur niveau toutes les affaires, à favoriser certaines dérives technocratiques et à constituer un écran entre les ministres et leur administration. Appliquant sur ce point certaines conclusions du rapport Picq de 1994 sur la réforme de l’État, Alain Juppé a essayé en vain de réduire dans son gouvernement l’effectif des cabinets ministériels.

Certaines de ces critiques sont justifiées. Il ne faut toutefois pas sous-estimer le rôle utile d’impulsion et de coordination que peuvent jouer les cabinets ministériels, à condition de ne pas être trop volumineux, de s’abstenir de s’ingérer dans la gestion courante et de savoir orienter les services du ministère au lieu de prétendre les supplanter.

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Campagne électorale

Quintus Cicéron, frère de Marcus Tullius Cicéron, donne dans son Manuel de campagne électorale les principales recettes d’une élection réussie : comment serrer les mains des futurs électeurs, leur tenir un discours plaisant. Les méthodes n’ont guère changé. La campagne électorale pourrait en effet se définir comme l’ensemble des opérations mises en œuvre par un candidat pour recueillir le maximum de suffrages à une élection donnée et gagner la « bataille électorale ».

La campagne électorale balance entre campagne agricole et campagne militaire : de la première, elle emprunte son objectif, la « récolte » des suffrages, de la seconde elle emprunte ses méthodes : le candidat entend faire pièce à son adversaire politique, il « bat la campagne » en parcourant de long en large sa circonscription, il organise une « propagande », il a ses bastions et ses fiefs, son QG — ou son atelier — et son état-major, ses militants…

La durée de la campagne électorale peut sembler très variable, elle dépend de l’existence ou non de primaires, des résultats d’éventuelles négociations entre les partis pour désigner des candidats communs, mais aussi du choix du candidat lui-même qui peut préférer la « guerre éclair » à la « guerre d’usure ». Si les quelques mois ou semaines précédant une élection sont souvent une période très active de sollicitation des votes, les hommes politiques, devenus pour certains des professionnels, semblent aussi en campagne permanente et ne s’arrêtent jamais d’appliquer les bons conseils de Quintus Cicéron. La campagne électorale peut alors devenir une « drôle de guerre », au cours de laquelle les escarmouches sont légion, mais où les hostilités ne sont pas véritablement engagées, les candidats n’étant pas toujours officiellement déclarés avant le délai limite de dépôt des candidatures. On l’a encore vu à l’occasion de la dernière campagne présidentielle.

Derrière les apparences d’un jeu laissé à la libre conduite des candidats, s’impose en réalité un corpus de règles assez strictes. La campagne électorale est une notion juridique au contenu précis. Cette période est beaucoup plus restreinte qu’on ne le croit habituellement, de l’ordre de quelques semaines seulement, et diffère selon chaque catégorie d’élection. Pour l’élection du président de la République*, la campagne officielle débute avec la publication au Journal officiel de la liste des candidats, au moins quinze jours avant le premier tour (loi du 6 novembre 1962) et s’achève le vendredi à minuit précédant le scrutin (décret du 14 mars 1964). Une seconde campagne s’ouvre, pour le second tour, le vendredi suivant le premier tour et s’achève le vendredi soir à minuit précédant le second tour, soit une semaine plus tard. Pour les élections législatives, la campagne officielle s’ouvre le vingtième jour précédant le scrutin (article L. 164 du Code électoral) et s’achève le jeudi qui précède le premier tour et le vendredi qui précède le second tour à minuit. La durée d’une campagne référendaire est, quant à elle, fixée chaque fois par un décret d’organisation ad hoc.

Pour certaines élections, comme les élections sénatoriales, les élections au Parlement européen* ou encore les élections municipales dans les communes de moins de 2 500 habitants, aucune date de clôture de la campagne n’est prévue. Pour les autres élections, il a paru important de ménager à l’électeur un temps de réflexion, une sorte de « veillée d’armes ». Ainsi, l’article L. 49 du Code électoral prévoit que le jour du scrutin la diffusion de tout message ayant le caractère de propagande électorale par distribution de tracts ou moyen audiovisuel est interdite.

Le caractère très précis de la délimitation de la campagne électorale n’est pas anodin. Il vise à permettre l’application d’une réglementation adaptée aux circonstances, mais très souvent contestée devant les tribunaux, compte tenu des enjeux liés aux résultats de l’élection.

Pendant longtemps, les législations générales sur la liberté de réunion (lois du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion et du 28 mars 1907 relative aux réunions publiques) ainsi que sur la liberté de la presse (loi du 29 juillet 1881) étaient suffisantes pour encadrer l’action des candidats en période préélectorale. Toutefois, le développement massif des opérations de propagande, par la distribution de tracts, le collage d’affiches, parfois qualifié de « sauvage », ainsi que par le canal de nouveaux moyens de communication comme la radio et la télévision, a nécessité l’édiction de réglementations plus adaptées. L’exercice de la liberté d’expression et de diffusion des idées, pourtant fondamental en période de campagne électorale, ne paraissait pas assurer le respect suffisant d’autres principes tout aussi fondamentaux. Comment permettre à l’électeur d’effectuer un choix éclairé quand il est au centre d’une campagne médiatique qui relève parfois du « matraquage » ? Comment assurer le respect du principe d’égal accès de tous aux mandats et fonctions, conformément à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, en évitant que ceux qui ont le plus de moyens ne soient en mesure d’accaparer le débat ?

La notion de campagne électorale permet tout d’abord d’appliquer une réglementation ad hoc en matière de propagande électorale. S’agissant de la communication écrite, l’article L. 51 du Code électoral interdit l’affichage politique dans les trois mois précédant celui au cours duquel une élection est organisée et le juge judiciaire a pu ordonner, sur la base de ce texte, le retrait des affiches sous peine d’astreintes. Certains candidats essaient parfois de contourner cette réglementation, en occupant les panneaux d’affichage publicitaires sous couvert de la publication d’un livre. La distribution de tracts est, de même, strictement encadrée par l’article L. 165 du Code électoral : ne sont autorisées que des circulaires envoyées aux électeurs et dont le nombre et les dimensions sont réglementés. La publicité à caractère politique est interdite pendant les trois mois précédant le mois au cours duquel est organisée une élection (article L. 52-1 du Code électoral) et l’interdiction est générale et permanente à la télévision (loi du 15 janvier 1990). Toutefois, en pratique, il est souvent difficile pour le juge de sanctionner les entorses faites à cette réglementation, sauf à démontrer qu’elles ont pu fausser le résultat de l’élection.

La réglementation concernant la propagande par des moyens audiovisuels est plus complexe. Pendant la campagne électorale, les candidats bénéficient de temps de parole radio-télévisés dont les règles de répartition sont différentes selon les élections. Pour l’élection du président de la République, un décret de 1964 affirme que le principe d’égalité des candidats doit être respecté. Un temps strictement égal d’émission, dont les modalités pratiques sont fixées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, est donc alloué à chaque candidat. La règle des 500 signatures préalables à la candidature, assortie de la publicité de ces signatures, qui, en mars 2002, a paru poser quelques problèmes à la candidature de Jean-Marie Le Pen, réduit en effet le nombre des candidats officiels et limite — de façon, il est vrai, imparfaite — celui des candidatures fantaisistes. Le contrôle de ces règles est assuré par une commission nationale de contrôle spécifique.

La répartition du temps de parole pour les élections législatives est plus délicate. La circonscription n’étant pas unique, le nombre de candidats est extrêmement élevé et le temps de parole est donc réparti entre des partis ou groupements politiques qui rassemblent des candidats sur des circonscriptions différentes. La réglementation actuelle (article L. 167-1 du Code électoral) prévoit que les partis* et groupements peuvent utiliser les antennes du service public de radiodiffusion et de télévision mais opère une distinction entre les partis représentés à l’Assemblée nationale et ceux qui ne le sont pas. Une durée d’émission de trois heures pour le premier tour, et de une heure trente pour le second tour, est mise à la disposition de partis représentés par des groupes parlementaires de l’Assemblée nationale. Cette durée est divisée en deux séries égales, l’une affectée aux groupes qui appartiennent à la majorité, l’autre à ceux qui ne lui appartiennent pas. Tout parti qui présente au premier tour 75 candidats au moins a accès aux antennes pour une durée de sept minutes au premier tour et de cinq minutes au second tour. Pendant la campagne électorale, le Conseil supérieur de l’audiovisuel garantit le respect du principe d’égalité entre les candidats et...

Table des matières

• Couverture
• Titre
• Copyright
• Avant-propos
• Hommage et remerciements
• Réflexions liminaires : l’évolution des institutions et l’avenir de la démocratie française
• Absentéisme
• Abstention
• Administration
• Alternance
• Amendement
• Arbitrage
• Assemblée nationale
• Autorité administrative indépendante
• Autorité judiciaire
• Bicamérisme
• Bloc de constitutionnalité
• Cabinet
• Campagne électorale
• Censure
• Citoyen
• Cohabitation
• Collectivité territoriale
• Commission
• Commission européenne
• Conseil constitutionnel
• Conseil économique et social
• Conseil d’État
• Conseil de l’Union européenne
• Conseil des ministres
• Conseil supérieur de la magistrature
• Constitution
• Constitution européenne
• Contreseing
• Contrôle de constitutionnalité
• Corse
• Cour de justice de la République
• Cour de justice des Communautés européennes
• Cour des comptes
• Cour européenne des droits de l’homme
• Coutume
• Cumul des mandats
• Déclaration des droits de l’homme
• Décret
• Défense
• Démocratie
• Démocratie directe
• Dissolution
• Domaine réservé
• Droit dérivé
• Droit de vote
• Droit international
• Dualité de juridiction
• Égalité
• Élysée
• Emblème
• État
• État de droit
• Fédéralisme
• Financement de la vie politique
• Fonds spéciaux
• Gouvernement
• Groupe d’intérêt
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• Hiérarchie des normes
• Immunité
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• Intérêt général
• Juridiction
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• Magistrature
• Marseillaise
• Matignon
• Médias
• Médiateur
• Message
• Ministre
• Modes de scrutin
• Ordonnance
• Outre-mer
• Parité
• Parlement
• Parlement européen
• Parlementarisme rationalisé
• Parti
• Pouvoirs exceptionnels
• Préambule
• Premier ministre
• Président de la République
• Quinquennat
• Référendum
• Règlement
• République
• Révision
• Secrétariat général du gouvernement
• Sénat
• Séparation des pouvoirs
• Septennat
• Société civile
• Sondage
• Subsidiarité
• Traité
• Union européenne
• Constitution du 4 octobre 1958
• Annexes
• Pour aller plus loin…
• Table
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