Faire vivre le dialogue social dans la fonction publique hospitalière

Jean-Paul Guillot, Dominique-Anne Michel

• Éditeur: Éditions de l'Atelier
• Année: 2011
• ISBN:
  9782708251021
• Sujet: Personal Development

La loi du 5 juillet 2010 « relative à la rénovation du dialogue social » dans la fonction publique incite les partenaires sociaux à faire de la négociation un véritable levier de progrès au bénéfice des usagers et des salariés.Ce texte, qui concerne cinq millions d'agents, peut changer la donne dans la fonction publique hospitalière. En effet, il élargit – à tous les niveaux pertinents – le champ de la négociation, base la représentativité syndicale sur l'élection, crée un conseil commun aux trois fonctions publiques et améliore les garanties des agents investis de mandats syndicaux.Ce livre explique les nouvelles règles, éclaire les enjeux, décrit des situations concrètes de concertation ou de négociation.? Qu'est-ce que négocier?? Comment et que peut-on négocier dans le cadre de cette nouvelle loi?? Qu'en disent les différents acteurs: responsables politiques, syndicalistes, élus, cadres de l'administration, experts?? Comment initier et mener à bien un cycle de concertations ou de négociations?Donnant la parole à l'ensemble des acteurs, cet ouvrage est destiné aux directeurs d'hôpitaux, à leurs équipes et aux chefs de pôles comme aux syndicalistes et salariés de la fonction publique hospitalière.

Le dialogue social en action

Nouvelles attentes des patients et de la société, modes de prise en charge plus complexes, pression économique, concurrence entre établissements, pénurie de personnel... Le monde hospitalier est confronté à des défis de grande ampleur, alors que les réformes institutionnelles et les chantiers de réorganisation se superposent. Les relations sociales à l'hôpital sont parfois tendues, mais la négociation y est davantage pratiquée que dans la fonction publique d'État.

Avec son million de fonctionnaires (cf. encadré page 37), la fonction publique hospitalière doit répondre à des défis nombreux et spécifiques. En s'appuyant sur les valeurs fortes de la communauté hospitalière, le dialogue social, tant dans les établissements qu'au niveau national, peut constituer un levier pour y faire face. « L'application des lois Aubry sur la réduction du temps de travail, au début des années 2000, a été une vraie école de la négociation pour les organisations syndicales », remarque Nadine Prigent, membre du bureau confédéral de la CGT et secrétaire générale de la fédération CGT-Santé-Action sociale.

Signé par la CFDT, la CFE-CGC, le SNCH et l'Unsa, le protocole de septembre 2001 sur la réduction du temps de travail dans la fonction publique hospitalière faisait d'ailleurs explicitement référence à la nécessité d'un dialogue social de qualité pour en assurer la mise en œuvre. « La réussite de la réduction du temps de travail est liée à la capacité de la communauté de chaque établissement à travailler ensemble pour élaborer de nouvelles organisations du travail », écrivaient les signataires{30}, en soulignant « l'importance des négociations locales et l'aboutissement de celles-ci au sein d'accords locaux ». Des centaines de protocoles sur le temps de travail, issus de négociations, ont été signés dans les établissements à la suite des lois Aubry I et II. Ces accords ont parfois été modifiés depuis, faisant de l'organisation et du temps de travail un objet sur lequel les acteurs ont acquis une certaine expérience.

« Les gens n'entrent pas dans la fonction publique hospitalière par hasard. Du médecin à l'agent hospitalier, ils ont des valeurs communes. Pour chacun, il est évident que le patient est la priorité et qu'on ne transige pas sur la qualité ses soins », estime Patrick Lambert{31}, responsable du pôle ressources humaines de la Fédération hospitalière de France (FHF). « Dans ce contexte, on peut entretenir des relations sociales confiantes et de qualité. »

Sans infirmer ce jugement, Dominique Coiffard{32}, responsable du secteur public au secrétariat national CFDT-Santé-Sociaux, juge toutefois, sur le terrain, la situation du dialogue social très hétérogène. « Dans certains établissements en difficulté, les directeurs n'ont plus aucune marge de manœuvre. Ils n'osent plus s'engager sur des sujets majeurs car ceux-ci ont des répercussions budgétaires, qu'ils ne maîtrisent pas. » On sait que deux hôpitaux publics sur trois sont aujourd'hui en déséquilibre, 15 % d'entre eux étant responsables de 80 % du déficit, selon la FHF. Or, les frais de personnel représentent 70 % du budget des établissements.

Un faisceau de contraintes

La marge de manœuvre très étroite de certaines directions d'établissement est un des symptômes – non le seul – des mutations, contradictions et difficultés que doit aujourd'hui assumer l'hôpital public. Parmi les tendances lourdes, l'allongement de l'espérance de vie, qui accroît la demande de soins ; une médecine de plus en plus technique exigeant des investissements coûteux ; le mode de prise en charge qui associe un nombre croissant d'intervenants, publics et privés, entre la médecine de ville et l'hôpital, et qui exige un travail en réseaux ; la montée en puissance des associations de patients qui demandent plus de transparence et veulent être associées aux décisions ; la pénurie de professionnels de santé qui exacerbe la concurrence entre établissements ; les « déserts médicaux », enjeu politique pour les élus locaux ; l'usage des nouvelles technologies de l'information, qui impacte directement l'organisation du travail, avec le déploiement des dossiers médicaux informatisés, du dossier pharmaceutique au dossier médical personnel (DMP) bientôt.

La fonction publique hospitalière en chiffres

En 2008, la fonction publique hospitalière (FPH) emploie 1 045 042 salariés (hors emplois aidés) dont 94,9 % travaillent dans les hôpitaux et 5,1 % dans les établissements pour personnes âgées. La part des non-titulaires est passée de 9,6 % en 1998 à 14,6 % dix ans plus tard (+ 5 points). Moins de la moitié du personnel y travaille sur la base d'horaires fixes.

Dans le corps médical, l'âge moyen des praticiens est de 51 ans et le taux de vacance statutaire dans ces catégories s'élève à 22 % pour les emplois à temps plein.

Hors personnel médical, la filière soignante représente 70,2 % des effectifs. Les 30 % restant travaillent dans les filières technique et ouvrière, administrative, médico-technique, sociale et socio-éducative.

Compte tenu de l'importance en nombre du corps infirmier, la structure hiérarchique de la FPH est caractérisée par une part de la catégorie B plus importante que dans les autres fonctions publiques : 33 %, dont les deux tiers d'infirmiers (avant que ceux-ci n'aient effectué leur choix). La catégorie C représente, elle, 45 % des agents hospitaliers.

Face aux nouveaux besoins, les contraintes budgétaires toujours plus fortes resserrent les marges de manœuvre. L'Objectif national des dépenses de l'Assurance maladie (ONDAM), qui encadre la progression des ressources pour les établissements, ne devra pas dépasser 2,9 % pour 2011. Avec la tarification à l'activité (la fameuse T2A), l'Assurance maladie contrôle de près les prestations facturées par les hôpitaux et peut leur infliger de lourdes pénalités financières.

Tradition régalienne ou démocratie sociale

Dans son discours d'introduction aux premières Assises du dialogue social dans la fonction publique, Jean-Paul Delevoye insistait sur la nécessité de « réveiller l'éthique du service public » pour permettre aux parties prenantes – usagers, agents, équipes de direction, syndicalistes, élus –, de retrouver le sens du bien commun et de devenir acteurs. L'hôpital, enjeu collectif de première importance, est particulièrement concerné. Le nouveau président du Conseil économique, social et environnemental a rappelé que, dans une société où les problèmes sont complexes, l'autre « doit être regardé comme un partenaire. Il n'y a pas de solutions, il n'y a que des dynamiques collectives à mettre en œuvre et les solutions suivent. »

La loi « Hôpital, patients, santé et territoires » (HPST), nouveau cadre dans lequel s'organise l'offre de soins, relève-t-elle de ces dynamiques évoquées par Jean-Paul Delevoye ? Le texte a été élaboré « en concertation », a affirmé Roselyne Bachelot, alors ministre de la Santé, en le rendant public. La commission Larcher{33}, chargée de redéfinir les missions de l'hôpital en amont de l'élaboration du texte, a auditionné l'ensemble des acteurs, en embrassant large : des centaines d'experts, responsables politiques, représentants des usagers et associations de patients, sans oublier les organisations syndicales, les gestionnaires d'établissements et les professionnels de santé. Mais la « consultation » (cf. page 60) n'oblige pas ceux qui en prennent l'initiative à tenir compte des avis exprimés.

La loi HSPT{34} a suscité l'opposition farouche des organisations syndicales de salariés et cadres de la fonction publique hospitalière comme d'une partie de la communauté médicale. Grèves et manifestations se sont succédé tout au long du printemps 2009, à l'appel d'intersyndicales d'agents de la fonction publique, mais aussi de cadres et praticiens hospitaliers.

La loi HPST est survenue dans le contexte d'une réorganisation des modes de pilotage de l'hôpital, avec le déploiement de nouveaux outils comme la tarification à l'activité (T2A) ou les démarches de certification. Par ailleurs, même si elle échappe à sa mesure la plus connue, en l'occurrence le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, la fonction publique hospitalière est concernée par la Révision générale des politiques publiques (RGPP).

« L'hôpital a connu depuis longtemps une succession de réformes qui ont tenté de mettre en place un certain nombre d'outils dont l'objectif final n'a pas été très clairement énoncé, estime Nathalie Canieux, secrétaire générale de la Fédération CFDT-Santé-Sociaux. La mise en œuvre de ces réformes déstabilise les organisations qui essaient de se mettre en place dans les établissements. La loi HPST ou la tarification à l'activité sont des outils, mais pour parvenir à quoi et pour aller dans quelle direction{35} ? »

Révision générale des politiques publiques et nouvelles structures

La création, le 1er avril 2010, des 26 agences régionales de santé (ARS), celle d'une Agence nationale d'amélioration de la performance hospitalière (ANAP) et d'une Agence des systèmes d'information partagés de santé (ASIP Santé) chargée entre autres de relancer le dossier médical personnel (DMP), ou encore la fusion de certains opérateurs publics{36} relèvent du même objectif de rationalisation qui sous-tend la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Opérationnelles depuis janvier 2010, les ARS réunissent d'anciens services de l'État et de l'Assurance maladie dans une logique de « guichet unique »{37}.

Elles sont aussi la cheville ouvrière d'un nouveau système de relations instauré à tous les niveaux : le contrat. Entre le ministère et les ARS, entre les ARS et les établissements, entre différents établissements sur un territoire, la contractualisation – sur des moyens, des objectifs et des calendriers – est à l'ordre du jour. Les contrats pluriannuels d'objectifs, déployés à chaque étage du dispositif, matérialisent ce mode de pilotage. Au sein de l'établissement, la direction passe également contrat avec les « pôles », qui constituent l'unité opérationnelle de base.

Au niveau national, des accords significatifs

Les acteurs du dialogue social se trouvent placés dans une situation paradoxale. D'un côté, la loi de juillet 2010 leur fournit la liste de tous les objets dont ils sont invités à se saisir, depuis les conditions de travail jusqu'à la formation, en passant par l'égalité professionnelle et la gestion de l'emploi. D'un autre côté, ils n'ont pas été invités à débattre des projets de modernisation en amont des sujets en question. Aujourd'hui par exemple, les principales fédérations syndicales plaident notamment pour une gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences pilotée au niveau national, mais surtout déclinée au niveau régional, en raison des pénuries de personnel qui vont s'aggraver. Le dialogue social peut permettre de mobiliser l'intelligence collective pour aborder ces questions de fond, structurantes pour le monde hospitalier. Quelques exemples récents montrent que c'est possible.

En octobre 2006, les représentants des branches Santé-Sociaux de cinq syndicats (CFDT, CFE-CGC, CFTC, FO, Unsa) ont par exemple signé un protocole d'accord 2006-2009 sur le développement du dialogue social, la formation, l'amélioration des conditions de travail, l'action sociale et les statuts des personnels de la fonction publique hospitalière.

Le 6 février 2008, suite à une concertation lancée par Roselyne Bachelot, la CFDT, la CFTC, FO, et l'Unsa ont signé un accord sur les heures supplémentaires impayées à l'hôpital. Si l'on tient compte de la représentativité des signataires, il s'agit d'un accord majoritaire. Son objectif : dégonfler les stocks de journées de travail accumulées sur les comptes épargne temps des salariés, hors personnel médical. Les accords de réduction du temps de travail (RTT) dans les hôpitaux ne se sont en effet pas traduits par les créations de postes correspondantes. Au fil des ans, les personnels ont accumulé les journées de repos non prises sur leurs comptes épargne temps.

Aux termes de l'accord, les 2 millions de journées RTT accumulées depuis 2002 (le compteur étant arrêté à fin décembre 2007) seront payées entre 65 et 125 euros, en fonction des indices des agents. Pour le règlement des 23 millions d'heures supplémentaires accumulées par ailleurs, l'accord stipule que « tous les agents se voient reconnaître le droit de demander une indemnisation de la totalité de leurs heures supplémentaires stockées, restant dues au 31 décembre 2007 ». L'accord prévoit le paiement des quatorze premières heures supplémentaires à un montant correspondant à l'indice de chaque agent majoré de 7 %, puis les heures suivantes sur la base d'un forfait de 13 euros de l'heure pour tous.

La négociation sur la revalorisation de la carrière des infirmières est un exemple de processus inabouti. Ce dossier, objet de discussions approfondies et suivies depuis 2006 entre le ministère et les organisations syndicales, a finalement été victime du calendrier de la réforme des retraites.

« Tout a commencé en 2006, raconte Denis Basset, secrétaire fédéral de FO-Santé-Sociaux. L'application des accords de Bologne obligeait la ...

Table des matières

• Page de titre
• Sommaire
• Remerciements
• Pourquoi ce livre ?
• Une volonté partagée de rénovation
• Une loi pour déployer largement la négociation
• Le dialogue social en action
• Engager la dynamique sur le terrain
• Index des personnes citées dans l'ouvrage