Come si governa la Cina

Le istituzioni della Repubblica Popolare Cinese

Antonio Malaschini

• Editore: Rubbettino Editore
• Anno: 2019
• ISBN:
  9788849858075
• Argomento: Politics & International Relations
• Categoria: European Politics

La letteratura sulla Cina si concentra nel nostro Paese principalmente sui temi della geopolitica, dell'economia, delle questioni sociali e di costume. Minore è l'interesse per l'aspetto istituzionale, per come funziona il governo, per i suoi rapporti con il detentore finale del potere, il Partito Comunista Cinese. Questo volume vuole essere un contributo per far conoscere i meccanismi, appunto istituzionali, che hanno contribuito a far uscire la Cina da una condizione di caos politico e di arretratezza economica per porla tra i maggiori protagonisti dello scenario internazionale. Una ricostruzione che tiene conto dei risultati del Diciannovesimo Congresso del Partito e della Tredicesima Assemblea Nazionale del Popolo, tenutisi nel 2017 e nel 2018, che hanno rinforzato il ruolo del PCC e del suo Segretario Generale, Xi Jinping. E che se non vuole porre la Cina come "modello" vuole però contribuire, senza presunzione di completezza, a far però meglio conoscere una realtà a volte oggetto di analisi e di giudizi fondati su dati incompleti e, quindi, su una limitata conoscenza.

Capitolo III

Le Istituzioni

Per rendere più comprensibile al lettore il quadro della governance cinese, riteniamo utile partire da una descrizione degli organi costituzionali come emergono dalla Costituzione del 1982 e dalle modificazioni alle quali abbiamo ora accennato, facendo riferimento ove necessario anche alla legislazione ordinaria. Preferiamo in prima approssimazione limitarci a una descrizione normativa, lasciando a un momento successivo l’esame di quello che appare il reale funzionamento dei diversi organi nel loro complesso rapporto con il vero motore del processo di decisione politica, il Partito Comunista Cinese.

1. L’Assemblea Nazionale del Popolo della Repubblica Popolare Cinese (Anp)

a. Composizione

Come prima ricordato, l’articolo 2 dell’attuale Costituzione cinese recita: «Tutto il potere nella Repubblica Popolare Cinese appartiene al popolo. L’Assemblea Nazionale del Popolo e le Assemblee Locali del Popolo ai diversi livelli sono gli organi attraverso i quali il popolo esercita il potere dello stato». Una distinzione tra appartenenza ed esercizio della sovranità ben nota al costituzionalismo occidentale.

Già l’articolo 21 della Costituzione del 1954 riconosceva alla Anp questa posizione di formale preminenza e fino al 1966, anno di inizio della rivoluzione culturale, si succedettero in modo sufficientemente ordinato tre legislature. Anche se, come ricordato, non frequenti furono le sedute dell’Assemblea ed in diverse occasioni essa vide esautorati i propri poteri; dal 1966 al 1975 cessò poi nei fatti di esistere. Tornata con la Costituzione del 1975 al vertice della struttura costituzionale del Paese, ha conservato questa sua posizione di formale preminenza anche sotto le successive Carte, mantenendo al sistema rappresentativo cinese il suo carattere monocamerale.

La Costituzione attuale, nel suo articolo 57, dichiara: «L’Assemblea Nazionale del Popolo […] è il più alto organo del potere statale. Il Comitato Permanente dell’Assemblea Nazionale del Popolo assicura la continuità della sua azione».

I componenti dell’attuale Assemblea, la tredicesima, eletta nel 2018 sono 2980. In base all’articolo 15 della legge elettorale del 1 luglio 1979, il numero dei deputati non può superare i 3000. La percentuale femminile è oggi del 24,9 per cento (744 persone), rispetto alle 147 (12 per cento) della prima Assemblea nel 1954. L’articolo 6 della legge elettorale prescrive solo «un appropriato numero di donne tra i deputati, la cui proporzione sarà gradualmente incrementata». La Costituzione prevede anche, nel suo articolo 59, una «appropriata rappresentanza» delle minoranze etniche. Principio ripreso anche dall’articolo 6 della legge elettorale.

La durata della legislatura è di 5 anni. Il procedimento elettorale, che si protrae per tre mesi, si svolge sotto la responsabilità del Comitato Permanente dell’Assemblea Nazionale in scadenza, e deve concludersi entro i due mesi precedenti la prima riunione della nuova Assemblea. È possibile prorogare la durata dell’Assemblea, per circostanze straordinarie, con il voto dei due terzi del Comitato Permanente¹, così come vi è la possibilità di una convocazione straordinaria su richiesta del Comitato Permanente o di un quinto dei deputati.

L’articolo 15 della legge elettorale prevede un sistema di elezione indiretta di secondo grado: «I deputati dell’Assemblea Nazionale saranno eletti dalle assemblee del popolo delle province, delle regioni autonome, delle municipalità sottoposte direttamente al governo centrale e dall’Esercito di Liberazione Nazionale»².

È il principio richiamato dall’articolo 2 della Costituzione, e sviluppato negli articoli 59 e 97, che prevede che i componenti dell’Assemblea Nazionale e delle Assemblee delle province, delle regioni autonome, delle municipalità sottoposte direttamente al governo centrale, di città metropolitane e prefetture autonome siano eletti dalle Assemblee del popolo del livello inferiore. Saranno invece eletti direttamente i deputati delle Assemblee delle città non metropolitane, dei distretti municipali, delle contee e delle contee autonome, dei comuni, dei comuni delle nazionalità e delle città.

I deputati possono essere rieletti, mentre per il Presidente e i vice presidenti del Comitato Permanente vale il limite dei due mandati³. L’elettorato attivo e passivo si raggiunge al compimento del diciottesimo anno di età. Il voto si effettua a scrutinio segreto⁴.

Come ricordato, il procedimento elettorale è guidato dal Comitato Permanente dell’Assemblea in scadenza, così come le elezioni delle assemblee dei livelli inferiori si svolgono sotto la responsabilità dei rispettivi Comitati Permanenti⁵. Nei tre mesi previsti per la durata del procedimento elettorale i diversi organi, a cominciare da quelli inferiori, saranno quindi convocati per procedere, direttamente o indirettamente, alla elezione dei deputati in un processo di progressiva verticalizzazione⁶.

La legge elettorale⁷ stabilisce i criteri per l’attribuzione dei seggi ai diversi livelli, ribadendo che all’interno di parametri numerici da essa indicati saranno i Comitati Permanenti a procedere alla definizione dei collegi e alle ripartizioni: a cominciare dal Comitato Permanente dell’Assemblea Nazionale che determina il numero dei deputati spettanti alle Assemblee delle province, delle regioni autonome e delle municipalità direttamente sottoposte al governo centrale, ai quali spetterà poi procedere all’elezione dell’Assemblea stessa.

Norme speciali disciplinano l’elezione dei rappresentanti dell’Esercito di Liberazione Nazionale e della Polizia Armata del Popolo⁸. Storicamente la delegazione dell’esercito ha il più alto numero di componenti all’interno dell’Assemblea, intorno al 10 per cento. Attualmente i militari sono quasi 300, mentre la provincia di Shandong, che ha circa 96 milioni di abitanti e invia la delegazione territoriale più numerosa, ne ha 174. Va ricordato che i militari costituiscono circa lo 0,2% della popolazione e il loro numero nell’Assemblea Nazionale ne evidenzia la sovrarappresentazione.

La definizione dei collegi elettorali dipende da fattori diversi, non sempre identificabili con chiarezza: demografici, legati alle strutture produttive, geografici, dalla tipologia dell’insediamento sociale (rurale o urbano), dai livelli di reddito delle diverse aree e da altri elementi spesso di difficile comprensione. Anche in Cina la pratica del gerrymandering ha una sua significativa diffusione⁹.

Sia nelle elezioni dirette che in quelle indirette il numero dei candidati deve superare quello dei seggi a disposizione¹⁰. Nelle elezioni dirette il numero dei candidati potrà essere superiore di una cifra tra il 33 e il 100% a quello dei seggi; in quelle indirette, come appunto quelle per l’Assemblea Nazionale, i candidati potranno variare tra il 20 e il 50% in più del numero dei seggi.

Partiti politici, in primo luogo naturalmente il Partito Comunista, o organizzazioni popolari possono singolarmente o collettivamente proporre candidature; così come, ai diversi livelli, dieci elettori nelle elezioni dirette o dieci deputati in quelle indirette. Coloro che avanzano le candidature debbono portare a conoscenza dei comitati elettorali i curricula dei candidati. In questo processo, la designazione da parte di una struttura del partito assume un ruolo di grande rilievo. Quando ciò accade, e accade in modo assai regolare, «i membri del Partito nel Comitato Permanente e nell’Assemblea debbono dare rigorosamente seguito alle indicazioni del Partito, seguire le indicazioni della legge ed adempiere correttamente ai loro doveri»¹¹.

La lista finale dei candidati nelle elezioni dirette, che costituiscono il fondamento della piramide elettorale, deve essere adottata attraverso un processo di «discussione e consultazione», che può anche prevedere una preselezione sul modello delle primarie¹². È il sistema definito dei «tre su e tre giù»¹³. I comitati elettorali, organi statali che sono però sotto il controllo dei Comitati Permanenti ai diversi livelli, predispongono una lista delle proposte di candidatura avanzate e la sottopongono a gruppi di elettori per una prima discussione. Delegati di questi gruppi riportano le loro osservazioni al comitato elettorale che, dopo una valutazione al fine di ridurre il numero delle candidature, sottopone queste ultime di nuovo agli elettori. Si torna poi ancora una volta al comitato elettorale che, in base agli orientamenti espressi dalla maggioranza degli elettori, redige e pubblica finalmente la lista dei candidati. È qui evidente il ruolo rilevante che assumono questi «elettori» nella scelta delle candidature: e il partito, attraverso le proprie strutture decentrate, interverrà con decisione nel processo di scelta.

Questo complicato sistema, che nel corso degli anni ha progressivamente visto ampliarsi il potere di selezione dei candidati da parte della dirigenza e dei Comitati Permanenti delle diverse Assemblee, non ha però impedito la presentazione di candidature indipendenti, specialmente nei collegi universitari. Non sono stati tuttavia numerosi i casi di conquista di un seggio da parte di questi candidati, anche grazie al rigoroso controllo delle liste da parte dei comitati elettorali al quale abbiamo ora accennato, che ha portato la tredicesima Assemblea Nazionale ad avere tra i suoi componenti il 73 per cento (2175 persone) di quadri del Partito¹⁴. Può essere poi interessante notare che il gruppo che dopo il Partito vanta il maggior numero di componenti è quello dei deputati senza una formale affiliazione politica (426 persone, corrispondenti al 14,3%). I cosiddetti «otto partiti democratici» si dividono poi tra di loro 379 seggi (12,7%).

Gli elettori chiamati alle urne possono esprimere un voto positivo o negativo su un candidato o astenersi¹⁵.

Nelle elezioni, dirette e indirette, il risultato sarà valido se avrà votato la maggioranza degli aventi diritto¹⁶. Saranno eletti i candidati che avranno ottenuto la maggioranza assoluta dei voti espressi. La legge elettorale prevede i casi in cui ciò non accada, disciplinando poi le modalità di svolgimento di una successiva elezione al fine di ottenere la richiesta maggioranza¹⁷.

Gli articoli da 43 a 51 della legge elettorale dettano poi una serie minuziosa di norme per disciplinare, ai vari livelli, l’istituto della revoca.

Nel marzo del 2010 la legge elettorale ha introdotto il principio dell’eguaglianza del voto. Prima di tale data al fine di valorizzare il voto espresso nelle città, ove più forte era la presenza della classe operaia, vigeva il principio in base al quale il voto di un abitante nella città valesse 4 volte quello di un residente nelle zone rurali¹⁸. Il progressivo processo di urbanizzazione aveva però reso non più giustificabile il sistema, portando a una eccessiva sottorappresentanza della componente rurale: si pensi che la popolazione urbana era passata dal 13% del 1953, al 46,6% del 2009. Da qui la modifica legislativa che vuole assicurare pari rappresentanza negli organismi legislativi tra città e campagne.

I processi di migrazione interni al Paese, che hanno visto spostamenti di centinaia di milioni di persone dalle zone rurali a quelle urbane, uniti al cosiddetto sistema «hukou» che lega alla residenza l’esercizio di numerosi diritti tra cui quello elettorale, hanno però fortemente sminuito l’importanza di tale modifica. Poiché è estremamente difficile il passaggio della propria residenza da una zona rurale a una urbana (che comporterebbe la possibilità di esercitare nelle città non solo i diritti elettorali ma anche quelli relativi al lavoro, all’abitazione, all’assistenza sanitaria, scolastica, previdenziale e così via) è raro che gli immigrati interni tornino in occasione delle elezioni nei propri Paesi di origine. Ciò li porterebbe infatti a mettere a rischio alcuni vantaggi che la residenza fattuale urbana comunque comporta. Il risultato è che nelle zone rurali votano prevalentemente coloro che lì sono rimasti e sui quali l’influenza delle strutture locali è più forte. Ed effetto di ciò è che più di tre quarti dei rappresentanti alle Assemblee locali risultano iscritti al partito e oltre la metà sono funzionari dello stesso partito¹⁹.

È opportuno anche ricordare che, convenzionalmente, i seggi nell’Assemblea Nazionale dovrebbero essere riservati fino a un terzo ad appartenenti a partiti diversi da quello comunista. Questa diversa appartenenza, anche ove fosse pienamente realizzata, non potrebbe però in alcun modo essere considerata come embrione di una potenziale opposizione al Partito Comunista all’interno dell’organo²⁰.

b. La struttura

La prima Sessione di ciascuna Assemblea Nazionale, che in base all’articolo 61 della Costituzione si riunisce una volta all’anno per circa due settimane (generalmente nel mese di marzo), è convocata dal Comitato Permanente della precedente Assemblea²¹. Le riunioni dell’Assemblea Nazionale si svolgono contestualmente a quelle della Conferenza Politica Consultiva del Popolo Cinese, di cui parleremo più avanti, e sono insieme definite «le due sessioni».

La data della convocazione e l’ordine dei lavori sono notificati a...

Indice dei contenuti

• Come si governa la Cina
• Colophon
• Premessa
• Capitolo I – La Cina Prerivoluzionaria
• Capitolo II – Le Costituzioni della Repubblica Popolare Cinese
• Capitolo III – Le Istituzioni
• Capitolo IV – Le fonti normative
• Capitolo V – Il Partito
• Capitolo VI – I Diritti
• Capitolo VII – Conclusioni
• Schemi
• Ringraziamenti
• Indice